한국수자원공사(K-water, 이하 수공)는 인도네시아 정부로부터 인도네시아 자카르타주 탄그랑시 일원에 수돗물을 공급하는 송수관로 25.2㎞와 정수장을 건설하는 까리안(Karian) 광역상수도 건설사업(이하 까리안 사업)을 2021년 1월 5일 수주한 후 같은 해 3월 5일 인도네시아 국영기업 ⓐⓐ와 함께 까리안 사업을 위한 특수목적법인 ⓑⓑ(이하 인도네시아 SPC)를 설립(지분비율 : 수공 70%, ⓐⓐ 30%)했다.

인도네시아 SPC(특수목적법인)는 까리안 사업의 EPC(설계·조달·시공) 입찰(예정가격 1천320억 원)에 참가한 주식회사 ⓒⓒ(이하 ⓒⓒ)와 ⓓⓓ주식회사(이하 ⓓⓓ)를 대상으로 2021년 10월 27일 기본설계 입찰제안서를 평가해 ⓒⓒ를 기본설계 적격자로 선정, 같은 해 11월 10일 ⓒⓒ를 우선협상대상자로 선정·통보했다.

이번 감사원 감사 과정에서 까리안 사업의 EPC 입찰 과정을 점검한 결과, 수공 ○○처에서 국내기업을 대상으로 관계 규정에 따라 국내기준을 준용해 EPC 업체를 선정한다는 방침을 세워 인도네시아 SPC에 시달했는데도 SPC가 설계평가 최소점수 등 입찰평가 기준을 국내기준과 다르게 변경하고 참여업체들의 입찰제안서를 평가하고 기본설계 적격자가 1인이어서 입찰을 재공고해야 함에도 입찰 재공고 없이 낙찰자를 선정하도록 하는 등 입찰의 공정성에 문제가 있는 것으로 확인됐다.

까리안 사업과 같이 해외에서 수행하는 투자사업에 적용되는 수공 ‘해외사업업무기준’ 제23조 제2항 및 제3항에 따르면 해외사업 주관부서장은 공사 및 용역 계약을 ‘공기업·준정부기관 계약사무규칙’(기재부령), ‘계약업무규정’(수공 내규), ‘건설기술관리규정’(수공 내규)에 따라 체결하도록 돼 있다.

까리안 사업 EPC 업체 선정, 수공이 단독 처리

수공은 2021년 3월 5일 인도네시아 SPC를 설립하면서 EPC 업체 선정은 수공이 단독으로 결정하는 것으로 ⓐⓐ와 ‘주주간협약’을 체결했다. 수공 ○○처는 2021년 3월 26일 국내기업을 대상으로 ‘국내 일괄입찰 방식(국가계약법)’을 준용해 EPC 업체를 선정하는 것으로 ‘인도네시아 까리안(Karian) 광역상수도사업 EPC 재입찰 계획’을 수립한 후 국내기업을 대상으로 입찰공고를 했고, 2021년 4월 26일 수공이 SPC 운영에 관한 의사결정을 총괄하고 감독한다는 내용으로 인도네시아 SPC와 업무를 분장하고 위 입찰의 사전적격심사(PQ)를 신청한 ⓒⓒ와 ⓓⓓ를 대상으로 같은 해 4월 28일 사전적격심사를 실시해 위 두 업체의 정수장 및 관로 공사실적 등을 정량평가한 후 두 업체를 적격심사에서 합격처리했다.

수공 ‘해외출자회사 관리기준’ 제6조 제4항에 따르면 해외출자회사 운영부서의 장은 해외사업 수행(건설 및 운영 등)과 관련해 해외출자회사와 공사의 역할과 책임의 범위를 명확히 하기 위해 해외출자회사로 하여금 업무기준 등을 수립하게 할 수 있지만 아직 인도네시아 SPC는 입찰 및 계약에 관한 업무 기준을 수립하지는 않았다. 

따라서 수공은 까리안 사업의 입찰·계약 업무 수행 시 ‘해외사업업무기준’ 제23조에 의해 공기업 등 ‘계약사무규칙’, ‘계약업무규정’, ‘건설기술관리규정’에 따라 계약을 체결하는 등 수공 내규 등 국내기준에 따라 입찰·계약 업무를 수행해야 한다. 한편, ‘건설기술진흥업무 운영규정’(국토부 훈령) 제37조 제1항에 따르면 발주청은 일괄입찰사업 등 제안요청서 작성 시 설계배점표, 설계평가방식, 감점기준 등 설계심의 관련 사항을 포함하도록 돼 있다. 

이와 함께 수공 ‘건설기술관리규정’ 제4조 제2항 및 수공 ‘기술심의위원회 운영세칙’ 제24조 제4항에 따르면 기술심의회에서 일괄입찰공사의 기술제안서를 심의·의결할 때에는 분야별 심의위원이 채점한 점수에 분야별 가중치를 적용해 합산한 종합평가점수(이하 설계평가 최소점수)가 60점 미만인 경우에는 설계 부적격으로 의결하도록 돼 있다. 또한 「국가계약법 시행령」 제87조에 따르면 기본설계 적격자가 1인 이하인 경우에는 재공고 입찰하도록 돼 있다.

수공 ○○처는 2021년 5월 18일 ⓒⓒ와 ⓓⓓ의 기본설계 입찰제안서를 평가해 우선협상대상자를 선정하기로 하고 「국가계약법」을 준용해 일괄입찰 방식으로 입찰을 진행한다는 내용 등으로 ‘인니 까리안(Karian) 사업 EPC 우선협상대상자 선정계획(안)’(이하 우선협상대상자 선정계획)을 수립한 후 인도네시아 SPC에 이를 시달했고 SPC는 같은 해 5월 24일 ⓒⓒ와 ⓓⓓ에 제안요청서(Request for proposal, RFP)를 작성·배포했다.

제안요청서에 설계심의 관련 사항 미포함돼

수공 ○○처는 2021년 5월 18일 우선협상대상자 선정계획에서 ‘가격강조형 가중치 기준방식’ 등 입찰평가의 기본적인 방식과 함께 설계평가 점수의 경우 ‘건설기술진흥업무 운영규정’의 ‘상수도분야 설계평가 기준’에 따라 상수도(30%), 토목시공(20%), 토목구조(10%) 등 7개 평가분야로 구분하고 7개 평가분야별 가중치와 평가지표, 그리고 평가지표별 배점 등 구체적인 평가기준을 마련해 인도네시아 SPC에 이를 시달했다. 

그런데 인도네시아 SPC(사장 수공 ◎◎본부 소속 차장 ◇◇)는 제안요청서에 평가분야, 평가지표 등 구체적인 평가기준을 포함하지 않은 채 ‘입찰참여업체가 입찰제안서를 제출한 후 3일 안에 평가계획을 공개한다’라고 작성한 후 2021년 5월 24일 입찰참여업체에 제안요청서를 배포했다. 

이와 관련해 인도네시아 SPC(차장 ◇◇)는 2021년 5월 28일 ⓓⓓ로부터 ‘제한된 준비기간 내에 제대로 된 입찰제안서를 작성할 수 있도록 설계평가 항목과 방법 등 구체적인 평가방법을 제안요청서에 포함하는 것이 관례이며 특히 일괄입찰 방식의 공사는 더욱 구체적인 평가기준이 필요하므로 이를 제시해달라’는 요청을 받았다. 그런데도 인도네시아 SPC(차장 ◇◇)는 2021년 6월 7일 [표 1]과 같이 사후 변경될 수 있다는 단서를 붙여 7개 평가 분야와 분야별 가중치만을 입찰참여업체에 공지했고 수공 ○○처에서 시달한 우선협상대상자 선정계획(2021년 5월 18일)에 따른 구체적인 평가기준을 입찰참여업체에 공지하지 않았다.

설계평가 최소점수, 국내기준과 다르게 임의로 상향

수공 ○○처는 까리안 사업의 EPC 업체 선정을 위한 평가위원회(Evaluation Committee) 구성 및 세부 평가 절차 등을 확정하기 위해 SPC가 작성·제출한 ‘인도네시아 까리안(Karian) 광역상수도사업 EPC 입찰 평가 계획’을 2021년 9월 16일 2021년도 제5차 해외사업관리위원회(이하 해외사업관리위원회)에 부의(附議)했다. 까리안 사업은 고도처리 등 고난도 기술이 필요한 공사가 아니므로 설계평가 최소점수 ‘건설기술관리규정’에서 정한 60점보다 높은 점수로 상향 조정할 특별한 사유가 없다. 

그런데 인도네시아 SPC(차장 ◇◇)는 규정대로 하라는 수공 본사 ○○처의 지시가 있었음에도 불구하고 설계평가 최소점수를 80점으로 하도록 하는 내용으로 ‘인도네시아 까리안(Karian) 광역상수도사업 EPC 입찰 평가 계획’ 문서를 작성해 수공 ○○처에 송부했고, ○○처는 이를 그대로 해외사업관리위원회에 부의하면서 해외사업관리위원회에서 위원들에게 설계평가 최소점수가 국내기준과 다르다는 내용에 대해서는 설명하지 않았다.

이에 따라 해외사업관리위원회는 설계평가 최소점수에 대해 논의하지 못한 채 ‘인도네시아 까리안(Karian) 광역상수도사업 EPC 입찰 평가 계획’에 대해 입찰평가 단계마다 국내기준을 참조해 공정성 및 객관성을 확보하는 방안을 마련하라는 등의 내용으로 조건부 의결했다. 이후 인도네시아 SPC는 ⓒⓒ와 ⓓⓓ가 기본설계 입찰제안서를 제출(2021년 9월 24일)한 이후인 2021년 9월 27일에서야 설계평가 최소점수 등 구체적인 평가기준이 포함된 ‘입찰참여업체에 대한 평가 계획(Evaluation Plan for EPC Applicants)’ 문서를 공지했다.

한편 수공 ◁◁본부장 □□은 ○○처에서 2021년 10월경 설계평가 최소점수를 80점으로 설정하면 유찰될 가능성이 높으므로 이를 국내기준인 60점으로 수정할 필요가 있다고 판단해 ‘EPC 설계평가 적격점수 조정 요청’ 문서를 2021년 10월 20일 인도네시아 SPC에 시달하려고 하자 ‘평가기준 변경은 불가하며 ○○처는 절대 EPC 선정과정에 관여하지 말라’고 지시했고, 이에 따라 공사 ○○처는 SPC에 업무지시 문서를 보내지 않았다.

기본설계 적격자, 1개 업체인데도 재공고 안해 

인도네시아 SPC는 2021년 10월 27일 ‘평가위원회(Evaluation Committee)’를 개최해 ⓒⓒ와 ⓓⓓ가 제안한 기본설계에 대해 평가한 결과, ⓓⓓ는 설계평가 최소점수(80점)에 미달하는 79.875점을, ⓒⓒ는 84.375점을 각각 획득해 ⓒⓒ 1개 업체만 기본설계 적격자가 됐다. 그런데 수공 ○○처는 기본설계 적격자가 1개 업체이므로 「국가계약법 시행령」 제87조에 따라 재공고를 통해 입찰을 다시 진행하지 않을 경우 가격평가 없이 설계평가로만 최종낙찰자가 결정되는데도 SPC로 하여금 입찰을 재공고하도록 하지 않았고, 이에 인도네시아 SPC(차장 ◇◇)는 2021년 11월 10일 ⓒⓒ를 우선협상대상자로 선정하고 가격협상 절차를 거쳐 2022년 3월 15일 ⓒⓒ를 최종낙찰자로 선정했다.

이에 이번 감사원 감사 시 ‘건설기술관리규정’에 따라 설계평가 최소점수를 60점으로 맞추고 다시 평가한 결과, [표 2]와 같이 ⓒⓒ와 ⓓⓓ 모두 설계평가 최소점수(60점)를 초과 획득해 기본설계 적격자가 되고, 설계평가 점수와 가격평가 점수의 가중치(각각 50%)를 적용해 합산할 경우 ⓒⓒ는 88.81점(설계평가 점수: 84.375, 가격평가 점수: 93.26)을, ⓓⓓ는 89.93점(설계평가 점수: 79.875, 가격평가 점수: 100)을 각각 획득해 최종낙찰자가 ⓒⓒ에서 ⓓⓓ로 달라지는 것으로 나타났다.

수공, “입찰 과정 공정성 확보 위해 노력할 것”

■ 관계기관 의견 및 검토결과 수공은 앞으로 해외사업의 EPC 업체 선정절차 및 해외사업 주관부서와 현지 SPC 간의 업무분장 등에 대한 개선방안을 마련해 입찰 과정의 공정성을 확보할 수 있도록 노력하겠다는 의견을 제시하면서도, 인도네시아 SPC는 인도네시아 현지 법령에 따라 설립된 법인이며 관련 계약(인도네시아 정부, EPC 업체 등)의 주체는 SPC이므로 EPC 입찰 및 선정 절차와 관련한 사항에 대해 「국가계약법」 등 계약사무규칙 등을 그대로 적용하기에는 어려움이 있다고 답변했다.

감사원은 검토결과, 국내업체만을 대상으로 입찰 공고했고 입찰에 참가한 국내업체에 국내기준을 최대한 준용할 것임을 사전에 공지했는데도 인도네시아 SPC가 외국 현지법인이라는 사유만으로 SPC가 국내기준과 이를 준수하도록 한 본사의 지시를 무시한 채 임의로 입찰 평가기준을 결정할 수 있다고 한다면 ‘공기업·준정부기관 계약사무규칙’ 등 공기업이 공정하고 합리적으로 계약 업무를 수행하도록 제정된 제반 규정들의 제정 취지를 달성할 수 없게 될 것이므로 이와 같은 수공의 주장은 받아들이기 어렵다고 밝혔다.

더욱이 국내기준이 사업지 소재국 현지 법령과 상충돼 이를 적용하기 곤란한 경우 등 불가피한 사유가 있다면 이를 해외사업관리위원회 등 공식적인 의사결정기구의 논의를 거친 후 그 판단에 따라 적용 여부를 결정하는 것이 타당하며 국내기준의 적용을 배제해야 할 정당한 사유가 없고 이를 해외사업관리위원회에서 논의하지도 않은 채 인도네시아 SPC에서 임의로 결정하는 것을 용인한다면 해외출자회사의 설립이 국내기준의 적용을 회피하기 위한 수단으로 악용될 소지가 있어 수공의 주장은 받아들이기 어렵다고 밝혔다. 

그리고 수공의 공식적인 의사결정기구인 해외사업관리위원회에서 입찰평가 단계마다 국내기준 등을 참조해 공정성 및 객관성 확보방안을 마련하는 것으로 조건부 의결했는데도 불구하고 중요한 평가기준인 설계평가 최소점수를 국내기준과 다르게 임의로 변경해 입찰결과에 영향을 미친 행위에 대해 인도네시아 현지법인인 SPC가 이를 주도적으로 수행했다는 이유로 이를 부당하지 않다고 보기는 어렵다고 밝혔다.

감사원, 감독 소홀에 대한 관계자 징계·주의 요구 

■ 조치할 사항 감사원은 수공 사장이 인도네시아 까리안 광역상수도사업의 EPC 업체 선정 업무를 부당하게 처리한 수공관계자 ◇◇와 □□를 수공 ‘인사규정’ 제43조에 따라 징계처분(정직)하고, 향후 해외사업 관련 입찰 등 계약 업무에 대한 감독을 소홀히 해 입찰의 공정성과 객관성을 떨어뜨리는 일이 없도록 관련 업무를 철저히 하기 바란다고 주의를 요구했다.

[『워터저널』 2023년 11월호에 게재]