수공은 조지아 넨스크라강(Nenskra River) 유역에 수력발전용 댐(시설용량 280MW, 높이 125m, 길이 870m)을 건설하는 넨스크라 수력발전사업(총사업비 8억8천600만 달러, 이하 화폐단위는 미화)을 추진하고 있으며, 2015년 8월 5일 위 사업을 위한 특수목적법인 ⓔⓔ(이하 조지아 SPC)를 설립했다.

조지아 SPC는 2015년 8월 31일 조지아 정부와 넨스크라 수력발전사업 실시협약(Implementation Agreement for The Nenskra Hydroelectric Project, 이하 실시 협약)을 체결하는 한편, 같은 날 이탈리아 건설업체 ⓕⓕ(이하 ⓕⓕ)와 EPC(설계·조달·시공) 계약(금액 : 5억7천600만 달러, 건설기간 : 사전공사 12개월, 본공사 50개월)을 체결하고 같은 해 9월 사전공사를 착공했다. 

그러나 사전공사 과정에서 보상에 불만을 가진 지역주민의 지속적인 공사 방해로 인해 ⓕⓕ는 조지아 SPC에 EPC 계약의 해지를 요구했고, 조지아 SPC는 2018년 9월 30일 ⓕⓕ와 EPC 계약을 해지했다. 

그리고 조지아 SPC는 ⓕⓕ의 주 하도급사인 조지아 건설업체 ⓖⓖ(이하 ⓖⓖ)와의 하도급 계약을 ⓕⓕ로부터 승계 받아 조지아 SPC의 직영공사 형태로 공사를 재개했으나, ⓖⓖ가 공사를 계속 지연시키자 2021년 1월 6일 ⓖⓖ와의 공사계약 해지를 통보했다.

그 이후부터 조지아 SPC는 2022년 12월 감사일까지 공사 현장 진입도로 등 사전공사를 재개하지 못해 사전공사 공정률이 34%에 불과하고 댐, 발전소, 발전터널 등 본공사는 착공하지도 못하고 있는 실정이다. 

대주단 금융 선결조건 불이행으로 사업 지연

실시협약 제5.2조, 제26.1조 및 제27.1조에 따르면 실시협약 체결일로부터 18개월 이내에 조지아 SPC가 대주단(돈을 빌려준 사람들로 이루어진 단체)으로부터 자금제공 승인을 받지 못할 경우 SPC의 채무불이행에 해당해 조지아 정부가 입찰보증금(300만 달러)을 몰취할 뿐만 아니라 실시협약을 해지할 수 있도록 돼 있다. 

한편, 수공은 2015년 4월 16일 및 같은 해 5월 13일 각각 ⓗⓗ은행(이하 ⓗⓗ)과 ⓘⓘ은행(이하 ⓘⓘ)으로부터 대주단에 참여하겠다는 의향서(Mandate Letter)를 제출받았다. ⓗⓗ와 ⓘⓘ는 개발도상국의 SOC 사업을 위한 자금을 제공하되 무분별한 개발로 인한 환경·사회적 문제를 방지하기 위해 대주단 구성원 각각이 제시하는 금융 선결조건을 준수할 경우에만 개발사업자에게 자금을 지원하기로 했다.

그리고 대주단 구성원이 될 ⓘⓘ는 지역 주민이 소유한 토지에 대한 직접보상 외에도 목초지, 방목지 등 지역 자원에 대한 간접보상을 광범위하게 인정하는 한편, 사업지 소재국 정부가 보상을 직접 수행하는 경우에도 개발사업자는 정부와 협력해 위와 같은 보상 기준을 충족해야 하고, 정부의 보상이 제한적인 경우에는 개발사업자가 적극적으로 보상하도록 하는 환경·사회정책(Environmental and Social Policy)을 운용하면서 개발사업자로 하여금 이를 모두 준수하도록 요구하고 있다. 

따라서 수공은 조지아 정부와 합의한 금융종결 일정(실시협약일로부터 18개월)을 준수하기 위해 사업 준비단계에서부터 대주단의 환경·사회 정책을 면밀히 검토해 대주단 기준에 맞는 보상 수행 주체, 방법, 계획 등을 실시협약에 반영하고, 사업 착수 이후부터는 대주단 정책에 따라 적극적인 보상 활동을 수행해야 했다. 

수공은 ⓘⓘ 등 대주단으로 구성될 은행들의 환경·사회정책 내용에 대해 구체적으로 파악조차 하지 못한 상태에서 2015년 8월 5일 조지아 SPC를 설립한 후 같은 해 8월 31일 조지아 SPC로 하여금 조지아 정부와 실시협약을 체결하도록 했다. 그리고 조지아 SPC는 실시협약을 통해 조지아 정부에 보상을 맡겨 놓았을 뿐 사업지에 거주 중인 총 80가구(360여 명)가 대부분 목초지(국유지) 상실, 국유지 내 오두막(불법건축물) 소실 등에 따른 간접보상의 대상임에도 이에 대해 사전 조사를 하거나 보상 대책을 마련하지 않았다. 

조지아 정부는 2016년 2월 토지보상계획을 공포하고 보상에 착수했으나 다른 사업에 선례가 될 수 있다는 이유로 지역 주민이 무단 점유한 국유지 등에 대한 간접보상을 인정하지 않았다. 특히 조지아 정부의 강압적인 보상 협의 방식은 주민의 불만을 초래했다. 조지아 SPC는 보상 업무가 조지아 정부의 책임이라는 이유로 조지아 정부에 조속한 보상을 촉구하는 공문만 수차례 보냈을 뿐 개발사업자로서 대주단의 보상 기준 등 환경·사회정책을 준수하기 위한 조치를 취하지 않았다.

이후 실시협약대로 조지아 정부에 모든 보상의 이행을 요구할 경우 사업기간이 지연될 가능성이 높다고 판단함에 따라 2016년 11월에서야 국유지 간접 보상을 조지아 SPC가 직접 수행하기로 했다. 조지아 SPC는 오히려 2015년 9월 2일 보상이 완료되지 않은 상태에서 ⓕⓕ에 사전공사를 착공하도록 지시했고, 이는 주민이 ⓕⓕ(하도급사 포함)의 공사 현장에 대한 접근을 막는 등 2018년 3월까지 총 65차례에 걸쳐 공사를 방해(공사용 도로 점거, 교량 절단 등)하는 원인으로 작용했다.

채무불이행 상태서 실시협약 해지 압박받아

2016년 7월경 위 사업에 대한 실사를 진행한 ⓗⓗ와 ⓘⓘ는 “SPC가 복잡한 프로젝트를 수행할 수 있는 능력이 있는지에 대한 근본적인 우려가 있으며, 대주단의 정책을 엄격하게 준수하지 않는 한 프로젝트에 자금을 지원할 수 없다”는 의견을 조지아 SPC에 전달했다. 조지아 SPC는 2015년 8월 31일 체결한 실시협약을 2017년 6월 16일에서야 개정해 조지아 SPC도 조지아 정부와 함께 보상의 주체가 되도록 하는 근거 조항을 실시협약에 마련하고 같은 해 8월 23일 주민공청회를 개최하는 등 보상 절차에 착수했으나, 주민은 그동안의 보상 지연과 간접보상의 불인정 등에 대한 불만이 누적돼 계속해 공사를 방해했다. 

이와 같이 조지아 SPC가 보상 등 대주단의 금융 선결조건을 이행하지 못함에 따라 실시협약에 따른 기한(2018년 2월 28일) 내에 대주단으로부터 자금제공 승인을 받지 못하게 됐고, 조지아 SPC는 2022년 12월 감사일 현재까지도 자금제공 승인을 받지 못해 채무불이행 상태에 놓이게 됨으로써 조지아 정부로부터 실시협약을 해지할 수도 있다는 압박을 받았다. 한편, 보상에 불만을 가진 주민들의 공사 방해로 ⓕⓕ는 발주자인 조지아 SPC가 현장 접근권(Right of Access)을 제공하지 못했다는 이유로 이의를 제기했고, 이는 다음의 내용과 같이 ⓕⓕ와 계약을 해지하는 계기가 됐다. 

하도급 승계 및 하도급 채권 인수 부당 

조지아 SPC는 2018년 초경 ⓕⓕ로부터 SPC가 현장 접근권을 제공하지 않았다는 사유로 EPC 계약의 해지를 요구받고 2018년 4월부터 ⓕⓕ와 우호적 계약 해지를 위한 협상을 시작했다. 한편, ⓕⓕ는 협상 과정에서 ⓕⓕ가 주 하도급사인 ⓖⓖ에 지급한 선금(720만 달러)과 과기성금(360만 달러) 채권 총 1천80만 달러를 조지아 SPC가 인수해 해당 금액을 계약 해지에 따른 정산금 명목으로 ⓕⓕ에 이를 지급해 줄 것을 요구했으며, 조지아 정부는 2018년 4월경 조지아 SPC에 ⓕⓕ와 계약을 해지하더라도 사전공사를 지속할 것을 요구했다. 

조지아 SPC는 ⓕⓕ로부터 ⓖⓖ의 하도급 계약을 승계 받아 사전공사를 지속하고자 할 경우 ⓕⓕ와 ⓖⓖ 간의 권리·의무가 그대로 SPC에 승계되므로, 하도급 계약의 내용이 무엇인지 확인하고 승계 받을 내용을 검토·확정해야 했다. 이와 관련해 조지아 SPC의 법률자문사인 ㉲㉶는 2018년 7월 31일 “발주자는 계약 해지 합의서가 서명되기 전에 반드시 해당 하도급 계약의 전체 내용과 가격을 먼저 검토할 수 있어야 하고, 이를 완전히 확인하지 않은 상태에서는 계약 체결에 동의할 수 없다”라는 내용을 ⓕⓕ와의 계약 해지 합의서(하도급 승계 조항)에 삽입하도록 조지아 SPC에 자문한 바 있다. 그리고 ⓕⓕ로부터 ⓖⓖ의 선금 및 과기성금 채권을 인수할 경우 ⓖⓖ가 채무를 불이행할 가능성이 있으므로 조지아 SPC는 이에 대비해 ⓕⓕ로부터 지급보증서를 함께 인수하는 등 채권보전조치를 해야 했다. 

계약내용 검토 없이 하도급 계약 승계

조지아 SPC는 ⓕⓕ로부터 ⓖⓖ의 하도급 계약을 승계하기 위해 2018년 6월 4일 하도급 계약 서류(금액 제외)를 제공받는 내용으로 ⓕⓕ와 ‘기본합의(Agreement in Principle)’를 체결하고, 같은 해 6월 6일 ⓕⓕ 및 ⓖⓖ와 ‘3자 간 기본합의(Three Parties Agreement in Principle)’를 체결해 ⓕⓕ와의 EPC 계약이 해지되는 시점에 ⓕⓕ와 ⓖⓖ 간에 체결한 하도급 계약이 조지아 SPC에 승계되는 것으로 했다. 

한편, ⓕⓕ와 ⓖⓖ는 2015년 7월 18일 최초 하도급 계약(계약금액 1억3천700만 달러)을 체결한 이후 2016년 7월 18일 계약금액을 감액하는 내용으로 하도급 변경 계약(계약금액 4천800만 달러)을 체결했고, 조지아 SPC는 위 하도급 계약이 한 차례 변경됐다는 사실은 알았으나 구체적인 변경 내용은 모르고 있었다. 

그런데 조지아 SPC(수공 △△본부 ▽▽사업단 부장 겸 SPC 부사장 ▷▷)는 EPC 계약의 해지를 위한 협상 과정에서 ⓕⓕ가 ⓖⓖ와의 최초 하도급 계약서(2015년 7월 18일 체결)만 제공하고 하도급 변경 계약서(2016년 7월 18일 체결)는 제공해주지 않아 하도급 계약 내용을 알지 못했는데도 2018년 9월 30일 ⓕⓕ와 ⓖⓖ 간에 체결된 하도급 계약의 효력이 조지아 SPC에 그대로 이전되는 내용으로 ‘하도급 승계 계약(Deed of Novation)’을 체결했다. 

이에 따라 조지아 SPC는 2018년 9월 30일 하도급 승계 계약을 체결한 이후에야 ⓕⓕ로부터 하도급 변경 계약서(2016년 7월 18일 체결)를 제공받아 이를 확인했다. 하도급 변경 계약서에는 ①하도급 계약이 변경돼 계약금액이 감액될 경우 감액금액의 2.5%를 ⓖⓖ에 지급하고 ②추가 하도급 계약이 필요한 경우 ⓖⓖ에 우선협상권을 부여하는 등 조지아 SPC에 부담이 되는 불합리한 조항(이하 독소조항)이 포함된 것으로 확인됐다. 

한편, 조지아 SPC는 2018년 9월 30일 ⓕⓕ와의 EPC 계약을 해지한 후 신규 EPC 계약을 검토하면서 ⓖⓖ와 신규 EPC 간의 과업이 간섭되지 않도록 ⓖⓖ의 과업 중 댐체 진입도로 등의 일부 과업을 축소할 필요가 있다고 판단했다. 그러나 이를 위해서는 ⓕⓕ로부터 승계받은 ⓖⓖ의 하도급 계약금액을 감액해야 하고 이 경우 위 독소조항에 따라 조지아 SPC가 ⓖⓖ에 계약금액 감액의 대가(감액금액의 2.5%)를 지급할 수밖에 없다는 사실이 드러났다.

이에 조지아 SPC(부사장 ▷▷)는 ⓖⓖ와 위 독소조항을 삭제하고 ⓖⓖ의 과업을 일부 축소하는 대신 핵심공정인 발전터널 진입도로(Serpentine Road) 공사(추정 공사금액 2천500만 달러)를 ⓖⓖ에 추가 발주하는 것으로 2018년 12월 20일 구두 합의했다. 이와 관련해 조지아 SPC는 위와 같은 구두 합의 전에 수공 △△본부에 발전터널 진입도로 공사를 ⓖⓖ에 발주하는 방안을 추진 중이라고 보고했으나, 수공 △△본부는 발전터널 진입도로 공사를 ⓖⓖ가 수행하면 추후 선정될 EPC 업체로부터 이의를 제기 받을 가능성이 있으므로 이를 반대한 바 있다. 

이후 조지아 SPC는 2019년 1월 15일 ⓖⓖ의 일부 과업을 축소하고 위 독소조항을 삭제하는 내용으로 ⓖⓖ와 사전공사 계약을 체결했고, 같은 해 7월 24일 수공 본사에 ‘Serpentine Road 실시설계 우선시행 보고’를 하고 같은 해 8월 19일 ⓖⓖ에 발전터널 진입도로 공사 실시설계를 발주했다.

지급보증서 확보하지 않고 계약 체결

조지아 SPC는 2018년 9월 30일 ⓕⓕ 및 ⓖⓖ와 3자 간에 ‘하도급 승계 계약(Deed of Novation)’을 체결해 ⓖⓖ의 선금 720만 달러 및 과기성금 채권 360만 달러, 총 1천80만 달러를 인수하기로 합의하면서도 ⓖⓖ의 채무불이행에 대비해 ⓕⓕ로부터 지급보증서를 함께 인수하는 등 채권보전조치를 하지 않았다. 우선 선금 채권 720만 달러의 경우, 조지아 SPC는 ⓖⓖ가 하도급 승계 계약을 체결한 이후 10일 이내에 선금보증서를 제출하도록 하는 내용만 하도급 승계 계약에 포함하고는 ⓖⓖ가 보증서를 제출하지 않을 때를 대비한 계약적 안전장치(ⓕⓕ에 대한 계약 해지 정산금의 지급 유보 등)는 마련하지 않았다. 

더욱이 과기성금 채권 360만 달러의 경우 조지아 SPC는 하도급 승계 계약에 ⓖⓖ의 보증서 제출 의무조차 포함하지 않았다. 이후 조지아 SPC는 ⓖⓖ가 하도급 승계 계약에 따른 선금보증서 제출기한(2018년 10월 10일)이 지나도록 선금보증서를 제출하지 않았음에도 이에 대한 해결방안은 마련하지 않은 채 2019년 1월 15일 ⓖⓖ와 사전공사 계약을 체결했다. 

조지아 SPC는 2019년 3월 1일 ⓖⓖ에 선금보증서를 제출할 것을 요구했으나 ⓖⓖ가 보증서 발급기관(은행)으로부터 선금보증서를 발급받지 못함에 따라 선금보증서 미제출 상태가 지속되자, 조지아 SPC는 2019년 6월 26일 기성금 지급 시 선금 공제를 확대하고 이행보증서 미제출에 대해 기성금 지급을 유보하는 것으로 ⓖⓖ와의 사전공사 계약을 변경했다. 

이상에서 살펴본 내용과 같이 조지아 SPC는 ⓖⓖ에 발전터널 진입도로 공사(실시설계)를 발주하고 선금보증서를 확보하지 못한 상태에서 사전공사를 진행했으나, ⓖⓖ가 계속해서 공사를 지연하고 현장 인부의 임금을 체불하는 등의 문제를 일으키자 조지아 SPC는 ⓖⓖ와 계약 관계를 더 이상 유지하기 어렵다고 판단하고 선금 및 과기성금 채권을 전부 회수하지도 못한 상태에서 2021년 1월 6일 ⓖⓖ에 사전공사 계약의 해지를 통보했다. 

발전터널 진입도로 공사 재개 여부 불투명

그 결과 선금 및 과기성금 채권 총 1천60만 달러 중 2019년 1월 15일 ⓖⓖ가 조지아 SPC와 사전공사 계약을 체결한 이후 수행한 공사에 대한 기성금 중 위 채권에서 공제한 금액(200만 달러)과 계약 이행보증서를 제출하지 않은 데 따른 기성금 지급 유보액 60만 달러를 제외한 800만 달러는 회수하지 못했고, 같은 금액만큼 조지아 SPC에 손해를 끼쳤다. 

한편, ⓖⓖ는 조지아 SPC가 계약 해지를 통보하기 직전인 2020년 12월 8일 조지아 법원에 발전터널 진입도로 공사계약을 금지하는 가처분을 신청(조지아 법원은 다음 날 가처분 인용)하고, 같은 해 12월 14일 조지아 SPC를 상대로 3천940만 달러의 손해배상 소송을 제기했다. 이에 대해 조지아 법원은 2021년 9월 15일까지 네 차례에 걸쳐 심리를 진행한 이후 감사일 현재까지 소송을 진행하지 않고 있다. 그 결과 ⓖⓖ에서 위 가처분 신청을 취하하거나 위 소송이 종결되기 이전까지 발전터널 진입도로 공사계약을 체결할 수 없어 발전터널 진입도로 공사 재개 여부가 불투명해졌다. 

수공, “해외사업 추진시 준비단계부터 철저히 할 것”

■ 관계기관 의견 및 검토결과 수공은 감사결과를 받아들이면서 향후 해외사업 추진 시 사전준비 단계에서부터 환경·사회 민원 대책 등 각 대주단이 요구하는 금융 선결조건을 면밀히 검토해 추진할 수 있도록 노력하겠다는 의견을 제시했고, 하도급 계약 등 승계 시 수공에 부담이 되는 계약 조항의 유무를 사전에 확인하도록 하는 절차를 글로벌사업 표준 운영절차 및 프로세스별 리스크 체크리스트에 반영해 계약 승계 업무를 철저히 관리하도록 하겠다는 의견을 제시했으며, 계약상대방으로부터 채권 인수 시 채권보증서를 함께 인수하는 등의 조치를 철저히 하도록 EPC 계약서 표준(안)에 관련 조항을 반영하도록 하겠다는 의견을 제시했다. 

■ 조치할 사항 감사원은 “수공 사장이 ① 앞으로 해외사업을 추진할 경우 사전준비 단계에서부터 대주단이 요구하는 금융 선결조건을 면밀히 검토하고, 채권보전조치 없이 채권을 인수하는 일이 없도록 하며, 승계 계약을 체결하는 경우 사전에 승계할 계약 내용을 확인하는 등 계약 관리 업무를 철저히 하고 ② 관련 업무를 부당하게 처리했으나 징계시효가 완성된 △△본부 ▽▽사업단 ▷▷부장에게는 주의를 촉구하기 바란다”고 통보했다.

[『워터저널』 2023년 11월호에 게재]