1994년 성수대교 붕괴사고는 우리나라 기반시설의 안전관리 미흡의 대표적인 사건으로 안전관리 필요성에 대한 경종을 울렸다. 이후 2018년 11월 KT 통신구 화재사고와 12월 열수송관 파열사고도 발생해 기반시설의 안전관리에 대한 경각심을 상기시켰다. 이를 계기로 우리나라 안전관리 법이 제정됐다.

성수대교 붕괴사고로 1995년에 「시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법(시설물안전법)」이, KT 통신구 화재 및 백석역 열수송관 파열 등의 사고로 2018년에 「지속가능한 기반시설 관리 기본법(기반시설관리법)」이 제정됐다. 이와 더불어 2014년부터 도심 지역을 중심으로 지속적으로 발생하는 지반침하로 인해 「지하안전관리에 관한 특별법(지하안전법)」이 2018년에 시행됐다.

우리나라 물인프라의 현주소를 진단해보면 다른 인프라에 비해 노후화율이 높아 이에 대한 안전관리가 필요한 상황이다. 물인프라 중 상하수도, 하천에 대한 안전등급은 개선되고 있지만 댐의 경우 심한 노후화로 안전등급이 감소하고 있다. 또한 지속적으로 발생되는 지반침하의 원인으로 하수관 손상이 45%, 상하수관 원인이 약 54%, 그 외 공사 불량 및 부실이 23%나 차지해 안전관리에 적신호를 나타내고 있다.

서비스 관련 현황을 보면 상하수도 민원 건수는 2017년도부터 점차 증가, 상수도 수질에 대한 민원은 2016년부터 꾸준히 증가하고 있다. 누수발생 건수는 2018년도부터 감소하고 있지만 누수발생 추정량은 오히려 증가하고 있는 추세이다.

서비스 관리 측면 강화로 물서비스 개선

상수도 단수 및 요금은 2016년 폭발적으로 증가한 이후 단수는 이전과 비슷한 양상을 띄고 있으며, 요금은 조금씩 상승하고 있다. 2016년 상수도 요금 폭증은 청주시 단수사태와 밀접한 연관이 있다.

청주시 단수사태는 2015년 8월 통합정수장의 도수관 연결 중 파열사고가 발생해 이로 인해 4일간 대규모 단수가 발생한 사건이다. 이 사건으로 물공급과 녹물 문제로 민원이 제기됐는데 해당 지자체는 단수 피해가 아니라고 일축했다. 진상조사 결과 법원은 단수 관련 사전 및 사후 홍보 등 미흡한 대처가 피해를 가중시켰으며, 대응 매뉴얼이 부재했다고 판단, 지자체에 과실 비율 86%로 선고했다. 이 단수사태는 단순한 안전관리 측면이 아닌 지자체의 서비스 수준에 대한 측정이나 서비스 경영에 대한 이해 부재에서 비롯된 것이다.

물인프라의 안전은 서비스와 즉결되며 현재까지 물서비스의 악화 및 중단의 원인은 시설물 노후와에 집중되고 있다. 시설물 노후와 외에도 △시설물 관리 미흡 △시설물 작업 불량 △지역 역량 부족 등이 주요 요인으로 작용한다.

기존 「시설물안전법」이나 「기반시설관리법」은 안전관리 중심으로 이러한 서비스 관리 측면을 아우르지 못해 물서비스 악화 및 중단을 극복하기에는 한계가 있다. 또한 이는 국토부 소관법으로 타 부처에서 중요도나 관심이 저조한 상태이다. 정부와 지자체가 물서비스 제공 및 유지에 대한 책임을 지고 타 부처의 소관 법이라고 해도 관심을 갖고 이를 준수해야 한다.

기반시설 기본계획 수립 시 각 부처 적극적 참여

위와 같은 문제에 직면하고 있는 물인프라의 안전관리 및 서비스 수준 향상을 위한 개선방안을 제시하고자 한다. 첫 번째는 기반시설관리 기본계획에 서비스내용 강화이다. 현재 「기반시설관리법」은 국토부 장관이 15종의 모든 기반시설에 대한 기본계획을 수립하고 이에 따라 관리계획이 수립되고 있다.

국토부 중심으로 수립되다 보니 안전 중심의 기본계획에 국한돼 서비스에 대한 내용을 포함해 확대시켜야 한다. 향후 서비스 내용을 포함시키더라도 기반시설 별 제공하는 서비스 내용과 종류가 다르기 때문에 기본계획 수립 시 각 부처의 적극적 참요가 필요하다. 따라서 국토부·환경부·산업부·농식품부 등 소관시설별 안전 및 서비스 개선방향에 대한 기반시설 기본계획 내용을 수립하고 이를 국토부 장관이 취합·반영·최종 계획을 수립하는 것이 바람직하다.

두 번째는 하수도 안전등급 측정 및 관리체계 개선이다. 기반시설 안전관리는 「시설물안전법」에 의해 관리되고 있다. 여기에 하수도가 누락돼 안전등급 확인이 불가한 상황이다. 하수관 손상이 지반침하의 주요 원인으로 지목되는 가운데 하수도 기반시설을 「시설물안전법」에 포함시켜 안정등급을 평가하고 이를 통해 하수도 안전관리 체계를 개선해야 한다. 또한 하수도시설의 소유 및 유지관리 주체가 지자체 장임을 감안해 「하수도법」 제20조 기술진단 내용을 강화하여 안전점검 및 진단을 시행해 안전등급을 부여하는 방법도 고려할 수 있다.

물인프라 관련 법에 성능평가 실시 기준 마련

세 번째는 물인프라 관련법(「수도법」, 「하수도법」)에 성능평가 법제화이다. 「기반시설관리법」 제12조 성능평가에는 관리감독기관의 장은 소관시설에 대해 관계 법령으로 정하는 성능평가를 실시해야 한다는 의무규정이 있다. 성능평가의 과정을 보면 먼저 관리주체가 성능평가를 관리감독 기관의 장에게 제출하고 관리감독 기관의 장은 성능개선 충당금 및 재정계획을 수립하여 이를 관리주체가 의무적으로 충당하게 된다. 이러한 과정을 통해 충당금 및 재정 계획의 신뢰성이 제고된다.

하지만 물인프라 관리 소관법에서는 성능평가가 규정돼있지 않아 성능평가 실시 기준을 조속히 마련해야 하고 모든 소관시설에 대해 성능평가를 실시해 2차 기반시설 관리계획에 반영해야 한다. 또한 성능개선 충당금은 노후화를 대비해 모으는 재원으로 이를 확보하기 위한 구체적 방안 검토 및 사회적 논의가 필요하다.

재원 확보는 「기반시설관리법」 제23조(성능개선 충당금 적립)에 의해 △기반시설 관리·운영 수입금 △관리 주체의 운영효율화를 통한 자금의 형태로, 회계방식은 기금이나 특별회계로 설치·운용할 수 있다. 상하수도의 경우 적자인 상태이기 때문에 법에서 정하는 이 두 가지 방법으로는 재원을 모을 수 없다. 또한 「기반시설관리법」 제22조(기반시설 사용 부담금의 부과·징수)에서는 기반시설 사용 부담금을 사용료 10% 내에서 부담할 수 있게 하고 있다.

성능개선 충당금 재원 마련 방법으로 △지자체 상하수도 특별회계 확대 운영 △기반시설 사용 부담금을 신설 △노후 기반시설 특별회계 신설 △상하수도 요금 인상 등 4가지 대안이 있다. 각 대안 별 장단점이 있기에 기반시설 사용 부담금을 요금에 적립하고 필요할 때 사용하며 부족한 부분은 노후 기반시설 특별회계를 새로 만들어 채우는 방법이 타당하다.

자산관리에 대한 구체적인 법 조항 제정해야

네 번째는 자산관리 도입 한계점 개선 및 법제화이다. 자산관리에 대한 환경부 설문조사(2019년)에 따르면 응답자의 3분의 2가 현행 법제도로는 자산관리 시행이 어렵다고 응답했다. 자산관리 시스템을 중앙정부가 보급한다 해도 자산관리 전 부문에 준비가 부족한 상태이기 때문에 실질적인 효과를 기대하기 어렵다. 이에 △법제도 기반마련 △전문적인 조직과 인력 △지속적인 성과분석 등으로 자산관리의 성공적 안착을 꾀해야 한다.

전문적인 조직과 인력 부분에서는 자산관리 통합시스템이 개발돼야 하는데 현재 환경부가 이를 진행하고 있다. 또한 각 단계별 매뉴얼 작성 및 교육, 지자체 물인프라 담당자의 전문화 및 인력 양성 등을 지원해야 한다. 법제화 부분은 「기반시설관리법」에서 자산관리 제도의 방향성 제시 및 각 소관 법률에서 자산관리에 대한 구체적인 법 조항을 제정해야 한다. 성과 분석에서는 현재 환경부에서 스마트 상하수도사업의 일환으로 자산관리 시스템 도입 및 운영 사업을 펼치고 있는데 이에 대한 성과분석 등의 후속 조치 마련이 필요하다.

또한 자산관리 법제화 부분에서 고려해야 할 것은 물인프라에 대한 유지관리 수준을 넘어 서비스 경영으로의 전환이다. 자산관리 요소 중 ‘서비스 수준’은 매우 중요하나, 국내에서는 이에 대한 사회적 논의가 부족하다. 물서비스라는 용어는 편의상 사용하고 있는 학술적인 용어로, 「수도법」, 「하수도법」 등 물인프라 관련 법에 물서비스, 물서비스 수준의 정의를 명시해야 한다.

협약 종료될 하수도 시설, 민간투자 유인책 마련해야

다섯 번째는 노후시설에 대한 민간투자 활성화이다. 물인프라의 민간투자는 주로 BTO(Build-Transfer-Operate)와 BTL(Build-Transfer-Lease) 방식으로, 104개의 BTO 시설 중 76개와 105개 BTL 시설 모두 하수도 시설이다.

민간투자사업 건수는 2010년대 이후 급격히 감소하고 있는 추세이며 2025년 이후 기존 민간투자사업 종료건수가 급격히 증가하게 된다. 협약이 종료된 하수도 시설에 대한 차기 운영을 국가나 지자체가 다 맡을 수 없어 다시 민간에게 넘겨줘야 한다. 노후인프라에 민간투자 할 경우 투자비 회수방식 등 협약이 종료되는 시설에 대한 세부적인 관리 방안 설계가 필요하다.

「민간투자법」에 따라 시설물의 신설, 개량이나 보수 혹은 개량이나 보수가 없이 운영에 대해 민간투자가 가능하지만 투자비 회수에 대한 추후 논의가 필요하다. 특히 하수도와 같은 물인프라는 운영 수입으로 투자비 회수가 어려워 민간투자를 끌어당길 수 있는 새로운 접근 방법을 고안해야 한다. 일례로 하수처리장 지하화 및 지상공간 개발 등의 도시 재생 사업과 연계하는 방식이 있다. 이런 경우 기존 BTO 및 BTL 외 다양한 사업 유형의 조합에 대한 검토가 필요하다.

혁신행동 개선 위해 제도개선 필요

마지막으로 지자체 공무원 혁신행동 개선이다. 혁신행동은 어떤 문제 직면 시 이에 대한 해결책을 제시 및 실행해 조직의 이익을 추구하는 과정이다. 청주시 단수사태를 보더라도 공무원의 혁신행동 있었다면 사건의 파장이 줄어들었을 것이다. 앞으로 기후위기 및 인프라 노후화 등 내외부 환경변화에 따라 물서비스 유지를 위한 다양한 행정 및 제도개선에 대한 사회적 요구가 증가할 것으로 예상된다.

지방 공무원의 혁신행동 영향 요인에 대한 조사에 따르면 조직 분위기·업무보상·자기 효능감 등이 혁신행동의 주요 변인으로 작용하며, 업무 중요도 및 업무 보상은 부적 상관관계, 즉 혁신 행동을 떨어뜨리는 것으로 나타났다. 그 원인으로 업무 중요도는 실패에 대한 위험 부담이 큰 것, 업무보상은 공공성에 대한 보상 반감과 개인 보상으로 연결되지 않는 한계점이 작용한 것으로 볼 수 있다.

혁신행동 개선을 위한 방안은 개인의 효능감 증대를 위한 성공사례 발굴, 혁신 업무수행성과 공유회 및 시상을 통한 성공경험과 대리경험 강화 등이 있다. 또한 업무 중요도에 대한 심리적 제약을 낮추기 위한 추가적인 정책 발굴이 필요하다. 조직적으로는 2〜3년 순환 보직을 자제, 상하수도 전담 공무원 직류 신설 등 관련 정책 발굴 및 시행이 필요하다.

물서비스 중단에 대비한 위기 대응 강화도 필요한데 이를 위해 단수 및 적수 등 물서비스 제공 실패에 대한 위기 대응 매뉴얼이 마련돼야 한다. 물서비스 중단에 대한 사전·사후 홍보도 강화해야 하고 공사 불량에 따른 서비스 중단 사례가 상당한 수준이므로 관리감독 강화 및 사고에 대한 책임 소재를 명확히 해야 한다.

[『워터저널』 2022년 9월호에 게재]