통합물관리의 이해

통합물관리란

통합물관리(IWRM)란 수자원 전문가들이 현장 경험으로부터 얻은 실증적 개념이다. 통합물관리는 1977년 아르헨티나 마르 델 플라타(Mar del Plata, Argentina)에서 열린 제1차 유엔물회의(UNWC) 이후 수십 년 간 회자돼 왔다. 실질적이고 광범위한 논의의 대상이 된 것은 1992년 리우(Rio)에서 채택된 의제21과 지속가능발전 세계정상회의(WSSD)에서다.

통합물관리는 필수 생태계의 지속 가능성을 유지하면서 경제적 및 사회적 복지를 공평한 방법으로 극대화하기 위해 물, 토지, 그리고 관련 자원들의 조화로운 개발과 관리를 촉진하는 과정이라고 정의한다(Agarwal et al., 2000). 이러한 통합물관리에 대한 정의는 널리 사용되고 있다.

통합물관리 개념 중 ‘생태계의 지속 가능성’은 생태계의 구조와 기능이 자연 그대로 유지, 변화하는 것을 뜻한다. 생태계의 지속 가능성은 인간의 간섭이 자연생태계의 구조와 기능을 본질적으로 해치지 않으면서 인간의 생산과 소비가 지속될 수 있는 가능성이라고 할 수 있다. ‘경제적 복지와 사회적 복지’는 사회구성원 간 자원과 재화의 공평한 분배를 말한다. 이러한 공평한 분배는 자원의 효용을 극대화해 생태계의 지속 가능성을 높인다. ‘물, 토지, 그리고 관련 자원들’은 수자원과 토지자원, 그리고 물과 관련된 자원과 토지와 관련된 자원을 말한다. 수자원은 생활용수, 공업용수, 농업용수, 생태용수 등으로 사용되는 물을 뜻하며, 토지자원은 농경지, 지하수, 다양한 광물, 기타 원료물질 등 토지로부터 얻을 수 있는 자원을 말한다.

‘조화로운 개발과 관리’는 물과 토지, 그리고 이와 관련된 자원의 사용이 지속 가능성을 침해하지 않도록 하는 자원 간 상호보완적, 또는 무해한 개발과 관리를 말한다. 수자원은 생태계의 생성 및 유지의 필수요소 중 하나고 수자원의 수질은 생태계에 의해 정화될 수 있다.

통합물관리의 원칙 

통합물관리 접근방식은 더블린-리우 원칙에 그 뿌리를 두고 있다. 더블린-리우 4대 핵심 원칙은 1992년 더블린물회의(DCW)에서 채택되고 리우 데 자네이로(Rio de Janeiro) 지속가능개발정상회의(SSD)에서 승인됐다. 더블린-리우 원칙 1은 담수자원 중요성 원칙이고, 원칙 2는 수자원 개발 및 관리 원칙이며, 원칙 3은 여성의 물관리 역할 원칙이고, 원칙 4는 수자원의 경제재 원칙이다([표 1] 참조).  

일반적으로 사회적 형평성, 경제적 효율성 및 환경적 지속 가능성을 통합물관리의 3대 원칙이라고 부른다([표 2] 참조).  

사회적 형평성이란 누구나 인간다운 생활을 위해 필요한 적정 수질, 적정량의 물을 공평하게 사용할 수 있도록 보장하는 것을 의미한다. 물의 사용으로 얻는 편익에 대한 모든 물사용자의 권리는 물을 할당할 때에도 반드시 고려돼야 한다.

경제적 효율성이란 사용 가능한 재정적 자원과 물자원으로 가능한 한 많은 물사용자에게 최대의 편익을 가져오도록 하는 것을 의미한다. 그러기 위해서는 경제적으로 가장 효율적인 방법을 선택할 필요가 있다.

환경적 지속 가능성이란 수중생태계를 하나의 물사용자로 인정하고 수중생태계의 자연적인 기능을 유지할 수 있도록 적정 수질·수량의 물을 공급하는 것을 의미한다. 그러한 기준을 달성하기 위해 수중생태계에 부정적인 영향을 미치는 토지사용과 개발을 피하거나 제한할 필요가 있다.

 통합물관리의 구성요소

사회적 형평성, 경제적 효율성 및 환경적 지속 가능성의 3대 원칙을 실천하기 위한 통합물관리의 기본 틀은 가능한 환경, 관리도구 및 제도적 틀의 관리구조와 과정으로 구성되며, 관리의 산물은 인간의 생존을 위한 물사용과 자연자원으로서 물보존 간의 균형이다([그림 1] 참조).  

가능한 환경은 수자원의 지속 가능한 개발과 관리를 위해 모든 이해관계자들이 그들의 역할을 할 수 있도록 하기 위한 공통의 규칙을 마련하는 정책, 계획, 그리고 입법을 말한다. 관리도구란 의사결정자와 물사용자로 하여금 물관리에 대한 합리적이며 정보에 근거한 결정을 가능하게 하고 그들의 행동을 구체적 상황에 맞추는 방법을 말한다.

따라서 여기서의 도구들은 수문학, 수력학, 환경과학, 체제공학, 법학, 사회학, 그리고 경제학과 같은 다양한 학문분야에 기초를 둔다. 제도적 틀이란 일련의 조직적 구조, 규칙과 서비스 제공을 위한 비공식적 규범을 말한다. 이러한 제도적 틀은 물관리 도구의 효과적인 사용을 위한 전제가 되기 때문에 특별한 고려가 필요하다. 

유역 수준의 통합물관리

하천유역 또는 호소유역 수준에서 통합물관리는 중요한 생태계의 지속 가능성을 해치지 않으면서 사회·경제적 복지를 최적화하고 공평하게 분배하도록 하는 유역 내에서 물, 토지 그리고 관련 자원의 조화로운 관리를 가능하게 하는 하나의 과정으로 정의된다. 유역 내에서 토지이용과 물관리를 통합하는 것은 쉬운 일이 아니다. 계획수립, 산림보호, 산업정책, 환경문제 등을 다루는 토지관리는 일반적으로 물정책과 연관이 없는 정책의 영향을 받고 기능이 다른 많은 상이한 기관들에 의해 관리되기 때문이다. 

유역 수준의 통합물관리를 위해서는 첫째, 유역관리체제의 수립에 있어 정치적 의지, 고위정책담당자의 결단, 그리고 물사용자 간의 대화가 필수적이다. 둘째, 유역관리에는 국가 물정책과 입법, 그리고 국제적 합의가 있어야 한다. 셋째, 유역 내에 있는 기관, 단체 등은 3차원의 기본 틀, 즉 가능한 환경, 제도적 조치(역할과 책임), 그리고 관리 장치의 틀 안에서 행동해야 한다. 

유역관리기구의 형태는 매우 다양하다. 국제유역을 대상으로 하는 유역위원회 또는 유역당국이 있으며, 계획수립 결정권과 법률적인 책임을 가진 부서 또는 기관이 있고, 정부공무원, 의회의원, 비정부기관 종사자, 공식적 또는 비공식적 집단인 유역협회나 협의회, 그리고 일반주민 등이 있다. 그 외에 유역 내에 기반시설을 담당하는 법인 또는 회사가 있다. 유역 관리기구의 세 가지 주요기능은 △감시, 조사, 조정 및 규제 △계획수립 및 재원조달 △개발 및 관리다. 

우리나라 통합물관리의 방향

통합물관리 대상 지역의 지리적 범위에 따라 그 내용이 달라질 수 있다. 통합물관리 대상 지역이 두 개 이상의 국가가 걸쳐 있는 국제유역인 경우 통합물관리의 핵심은 상·하류 국가 간 수량의 적정 분배와 상류 수질의 보전이다. 통합물관리 대상 지역이 지리적으로 한 국가 내에 국한될 때도 상·하류 간에는 국제유역과 같은 문제가 발생한다. 그러한 경우 유역 내 지방자치단체, 민간단체, 위원회, 협의회 등의 참여와 중앙정부의 조정에 의해 문제를 해결하게 된다. 그리고 한 국가 내에는 수량관리, 수질관리, 생태계관리 등 물관리 측면에서 서로 독립된 2개 이상의 유역이 있을 수 있다. 

우리나라 통합물관리의 문제점 중 하나는 물사용의 사회적 형평성을 이루지 못하고 있는 것이다. 예를 들어, 낙동강 유역의 2대 도시인 부산광역시와 대구광역시의 총인구 600만 명이 수질이 나쁜 낙동강 표류수를 상수원수로 사용하고 있으나 상류의 지방자치단체, 민간단체, 주민단체, 주민 등의 반대로 문제를 해결하지 못하고 있다. 낙동강 유역의 가장 중요하고 실질적인 통합물관리 성과는 안동댐, 임하댐의 물을 대구광역시의 상수원수로 사용할 수 있도록 하고, 합천댐, 남강댐의 물을 부산광역시가 사용할 수 있도록 하는 것이다. 이를 통해 비로소 통합물관리의 사회적 형평성의 원칙을 실현할 수 있다. 

사회적 형평성의 원칙은 유역 간에도 적용돼야 한다. 우리나라의 경우 4대강 유역은 독립적인 통합물관리의 원칙을 적용 받지만 필요에 따라 4대강 유역 전체를 하나의 유역으로 하는 통합물관리가 필요하다. 예를 들어, 낙동강 유역의 강수량이 평년 강수량보다 적을 때 한강 유역의 여유분의 물을 낙동강 유역에 공급할 수 있으며, 다른 유역 간에도 가능한 경우 ‘통합수량관리’를 할 수 있다. 

유역 수준의 통합물관리가 성과를 거두기 위해서는 유역 내에서 사회적 형평성, 환경적 지속 가능성 및 경제적 효율성이 이뤄져야 하며, 더 나아가 유역 간 사회적 형평성 및 경제적 효율성이 이뤄져야 한다. 아직까지 우리나라의 통합물관리는 유역 내 통합물관리나 유역 간 통합물관리 중 어느 것도 사회적 형평성의 목적을 달성하지 못하고 있다.

[『워터저널』 2024년 2월호에 게재]