① 미래 물수급 예측체계

■ 문제점 환경부는 기후변화, 경제·사회 여건 변화 등에 효과적으로 대응하고, 지속가능한 물관리 체계를 구축하기 위해 2021년 6월 8일 국가물관리위원회의 심의·의결을 거쳐, 같은 해 6월 11일 2030년의 물수급 전망 등을 포함한 ‘제1차 국가물관리계획(2021〜2030년)’을 수립·공고했다.

「물관리기본법」 제1조 등에 따르면 ‘국가물관리기본계획’은 국가 물관리의 정책방향을 제시하고 각 분야별 물관리 계획을 아우르는 물 관련 국가 최상위 계획이다. 같은 법 제18조에 따르면 국가와 지방자치단체는 기후변화로 인한 물관리 취약성을 최소화하고 물순환 회복 등을 통해 적극적으로 기후변화에 대응할 수 있는 물관리 방안을 마련하도록 되어 있다. 

중장기 물수급 예측하여 국가물관리기본계획 수립 필요

또한 「물관리기본법」 제27조 등에 따르면 환경부 장관은 관계 중앙행정기관의 장 등과 협의하고 국가물관리위원회의 심의를 거쳐 중장기 물수급 전망과 기후변화에 따른 물관리 취약성 대응 방안 등을 포함한 국가물관리기본계획을 수립하도록 되어 있다.

한편, 우리나라는 미래 강수량이 대체로 증가하는 경향을 보이지만, 그럼에도 불구하고 기온상승, 단기간 집중호우 등의 사유로 대체로 가뭄이 심화되고 물부족량이 증가할 것으로 전망되고 있어 효율적인 물관리가 요구되는 실정이다. 

이와 관련, 영국은 기후변화 위험도 평가(Climate Change Risk Assessment)를 실시하면서 미래 기후변화 시나리오에 따라 2100년까지의 지역별 물수급을 예측한 후 이를 수자원관리계획에 반영토록 하고 있다.

기후변화로 인한 홍수위험 증가에 대비하여 미래의 기후변화에 따른 강우 증가로 예측된 미래 홍수량의 결과에 따라 가중치를 두어 유역별로 홍수 방어시설을 설계하도록 하는 등 기후위기에 따른 물관리 취약성을 줄이기 위해 미래 기후변화 시나리오를 반영하여 물관리 체계를 운영하고 있다. 

독일도 기후 영향 및 리스크 평가(Klima Wirkungs-und Risiko Analyse)를 실시하면서 수자원균형모델(LARSIM)을 통해 시기별(2031〜2060년, 2071〜2100년) 미래 가뭄 위험을 예측한 후 이를 반영하여 적응대책을 수립하고 있다.

전 지구적으로 진행되는 기후위기로 인해 과거의 기상 패턴이 미래에도 반복된다는 전제 아래 물수급을 전망하고 대책을 시행하게 되면 미래에 발생할 기후위기에 제대로 대처하지 못할 가능성이 높으므로 미래의 기후변화에 따른 중장기 물수급을 예측하여 국가물관리기본계획을 수립함으로써 관계 중앙행정기관 등이 이를 토대로 가뭄 등 기후위기 적응 관련 사업 등을 추진하도록 유도할 필요가 있다. 

정부의 미래 물수급 예측체계 개선 시급

■ 감사결과 환경부는 2021년 제1차 국가물관리계획을 수립하면서 과거(1966년 10월〜2018년 9월, 52년간) 하천에 흐르는 유량의 시계열이 장래에 반복됨으로써 과거에 발생한 가뭄이 다시 발생한다는 가정 하에 해당 공급 조건에서의 목표연도(2030년) 수요량에 대한 수급을 평가하는 방식으로 물수급 전망을 실시했고, 2030년에 과거 가뭄 조건에 따라 1억400만㎥/년〜2억5천700만㎥/년의 물부족이 발생할 것으로 전망했다. 

이에 감사원은 이번 감사기간(2022. 11. 7〜12. 16) 동안 미래 기후변화에 따른 우리나라의 용수별(농업용수, 생활·공업용수) 미래 물수급 상황을 예측하는 시뮬레이션을 실시했다. 우선 미래 기후변화에 따른 물수급 상황을 예측하기 위해 K-water(수자원공사) 등을 통해 제1차 국가물관리계획 수립 과정에서 사용했던 물수급 분석모형(MODSIM)에 IPCC(기후변화에 관한 정부간 협의체) 제5차 평가보고서에 따른 RCP 시나리오(2.6, 8.5)를 반영하여 전국 160개 지자체별로 2100년까지의 용수별(생활·공업용수, 농업용수) 물수급 시뮬레이션 분석을 실시했다. 

시뮬레이션 분석 결과, 기후변화로 가뭄 등 물부족 심화

시뮬레이션 분석 결과([표 1] 참조)와 같이 전국적인 물부족량이 제1차 국가물관리계획상 물부족량(과거 최대 가뭄 시, 2억5천600만㎥/년) 대비 2.2배(RCP 2.6 시나리오 기준, 5억8천만㎥/년)에서 2.4배(RCP 8.5 시나리오 기준, 6억2천600만㎥/년)에 이르는 등 미래 기후변화로 인해 물부족(가뭄)이 심화될 것으로 분석되었다.

이를 시기별로 나눠서 살펴보면 21세기 전반기(2031〜2040년)의 경우 2천770만㎥/년(RCP 2.6 시나리오 기준)에서 1억4천10만㎥/년(RCP 8.5 시나리오 기준), 21세기 중반기(2041〜2060년)의 경우 4천160만㎥/년(RCP 2.6 시나리오 기준)에서 2억9천990만㎥/년(RCP 8.5 시나리오 기준)까지 추가 물부족이 예상되는 등 전체 분석기간(2031〜2100년)을 4단계로 구분해도 제1차 국가물관리계획에서 예측한 물부족량을 상회하는 것으로 분석됐다. 

그리고 전국 160개 지역별로 제1차 국가물관리계획과 시뮬레이션의 물부족량 증감을 비교한 결과, RCP 8.5 시나리오 기준으로 ‘제1차 국가물관리계획과 시뮬레이션 분석의 지역별 물부족량 증감 비교 내역’([그림 1] 참조)과 같이 당진시 등 99개 지역은 시뮬레이션 결과 제1차 국가물관리계획 대비 물부족량이 증가하는 등 상당수(61.8%)의 지역에서 물부족량이 증가했으며, 특히 이 중 보령시 등 31개 지역은 제1차 국가물관리계획에서 물부족이 없다고 예측되었으나 시뮬레이션 결과 물부족이 우려되는 지역이었다. 

특히, 지역별로 농업용수 부족량을 비교해보면 ‘제1차 국가물관리계획과 시뮬레이션 분석의 지역별 농업용수 부족량 증감 비교 내역’([표 2] 참조)과 같이 RCP 8.5 시나리오 기준으로 전국 160개 지역 중 예산군 등 99개 지역(61.8%)에서 농업용수 부족량이 연간 4억419만1천㎥ 증가하고, 이 중 서천군 등 35개 지역은 제1차 국가물관리계획에서 농업용수 부족이 없다고 예상했으나 시뮬레이션 결과 농업용수 부족이 예측되는 지역이었으며, 지역별 농업용수 부족량 표준편차가 연간 327만2천11㎥(386만3천140㎥/년 → 713만5천250㎥/년)가 증가하는 등 미래 우리나라의 전체 농업용수 부족이 심화되면서 농업용수 부족량의 지역별 편차도 커질 것으로 전망됐다.

서산시 등 40개 지역 물부족량 연간 4천224만㎥ 증가

또한, 지역별로 생활·공업용수 부족량을 비교해보면 ‘제1차 국가물관리기본계획과 시뮬레이션 분석의 지역별 생활·공업용수 부족량 증감 비교’([표 3] 참조)와 같이 RCP 8.5 시나리오 기준으로 전국 160개 시·군 중 서산시 등 40개 지역(25.0%)은 부족량이 4천224만7천790㎥/년 증가(138만2천110㎥/년→ 4천362만9천900㎥/년)하고, 이 중 홍성군 등 27개 지역은 제1차 국가물관리계획에서는 생활·공업용수 부족이 없다고 예측했는데 시뮬레이션 결과 생활·공업용수 부족이 예측됐으며, 시뮬레이션에 따른 지역별 생활·공업용수 부족량 표준편차가 제1차 국가물관리계획보다 866만2천㎥/년(163만1천300㎥/년→102만9천150㎥/년) 증가하는 것으로 예측되는 등 미래 우리나라의 전체 생활·공업용수 부족이 심화되면서 생활·공업용수 부족량의 지역별 편차도 커질 것으로 전망됐다. 

첫째, 시뮬레이션 분석에서는 전술한 대로 농업용수 수요량을 일부 조정하는 것을 제외하고는 제1차 국가물관리계획에 따른 수요량이 거의 유지된다고 가정했다. 이는 미래(2100년까지)의 사회경제적 물수요 요인(인구, 산업단지, 경지)의 변동을 예측하는 것은 한계가 있으므로 비교적 최근인 2021년 제1차 국가물관리계획 수립 과정에서 추정한 물수요량이 유지된다고 가정한 것이다. 

이와 관련, 환경부는 농업용수 손실량 저감을 위한 관수로 사업 추진 등을 고려하면 농업용수 수요가 과다 산정될 우려가 있다고 했으며, 시뮬레이션 검증 자문을 수행한 수자원학회에서도 농업용수 공급 특성 외에도 장래 수요패턴 변화 등을 반영할 필요가 있다는 의견을 제시했다. 

둘째, 제1차 국가물관리계획은 2030년 시점의 물수급 예측치로 이번 물수급 시뮬레이션의 분석 시점(2031〜2100년의 기간 중 지역별 최고 부족연도)과 정확히 일치하지는 않는다.

그러나 물수급 시뮬레이션에서는 제1차 국가물관리계획의 수요가 대체로 유지된다고 가정했고, 두 결과의 차이는 공급요인 데이터의 차이[제1차 국가물관리계획은 과거(1966〜2018년, 52년간)의 기상패턴 반영, 물수급 시뮬레이션은 미래(2031〜2100년, 70년간)의 기후변화 시나리오 반영]에 크게 기인하기 때문에 미래 기후변화 요인을 감안할 경우 미래 물부족 결과가 어떻게 달라지는지 보여준다는 측면에서 비교·분석의 의미가 있다. 

이에 감사원은 관계 중앙행정기관 등이 장래 기후변화에 따른 중장기 영향을 예측하지 않고 가뭄대응 등 물관리 대책을 추진할 경우 미래 기후변화에 따른 물부족 위험을 대비하기에 충분하지 않을 우려가 있으므로, 환경부는 국가물관리기본계획 수립 시 과거 기상조건 외에 미래 기후변화 시나리오도 반영하여 중장기 물수급을 예측함으로써 관계부처가 가뭄 등 기후위기에 대비한 대책을 제대로 추진할 수 있도록 지원할 필요가 있다고 지적했다. 

환경부, “물수급 전망에 미래 기후변화 반영 검토”

■ 관계기관 의견 환경부는 농업용수 손실량 저감을 위한 관수로 사업 추진 등을 고려하면 농업용수 수요가 과다 산정될 우려가 있다고 하면서도, 그간 경험하지 못한 이상 기후현상에 대응하기 위해 장래 물수급 전망 시 미래 기후변화 시나리오를 반영하는 것이 타당하고, 미래 기후변화를 반영하기 위한 합리적인 방법과 기준을 마련하고 전문가 의견 수렴, 국가물관리위원회 심의 등 사회적 합의 절차를 거쳐 장래 물수급 전망에 적용할 필요가 있으며, 국가물관리기본계획상의 물수급 전망을 미래 기후변화를 반영하여 재산정한 후, 국가물관리위원회의 심의를 거쳐 국가물관리기본계획을 변경할 계획이라는 의견을 제시했다. 

■ 조치할 사항 감사원은 “환경부 관계기관이 가뭄 등 기후위기에 적극적으로 대응할 수 있도록 미래 기후변화 요인을 반영하여 국가물관리기본계획을 수립하는 등 중장기 물수급 예측체계를 개선하는 방안을 마련하기 바란다”고 환경부 장관에게 통보했다. 

② 농촌용수 개발사업

■ 문제점 농식품부, 환경부 등은 용수별로 가뭄에 대비하기 위한 농촌용수 개발사업 등을 추진하고, 국토부는 대규모 물공급이 필요한 산업단지의 공급을 추진하면서 다음과 같이 미래 기후변화에 따른 가뭄위험을 고려하지 않은 채 추진하고 있어 미래 기후위기 대응에 미흡할 우려가 있는 것으로 감사원 감사결과 밝혀졌다. 

농식품부는 ‘기후변화 대응 재해대비 농업생산기반정비 중장기(2013〜2018년) 계획’ 및 ‘어촌용수 이용 합리화계획(2015〜2024년)’에 따라 기후변화에 선제적으로 대응하여 안전영농기반을 구축하고 가뭄상습지(수해면적 50㏊ 이상)에 용수를 안정적으로 공급하여 수리안전답을 확보하기 위해 농촌용수개발사업을 추진하고 있다. 농식품부는 구체적으로 [그림 2]와 같이 기본조사 지구 신청 및 선정, 신규 착수 지구 선정 등의 과정을 거쳐서 농촌용수개발사업을 추진하고 있다. 

미래 기후변화 고려한 가뭄대비사업 추진 필요

물수급 시뮬레이션 결과, 전국적인 물부족량이 제1차 국가물관리계획상 물부족량(과거 최대 가뭄시, 2억5천600만㎥/년) 대비 2.2배(RCP 2.6 시나리오 기준, 5억8천만㎥/년)에서 2.4배(RCP 8.5 시나리오 기준, 6억2천600만㎥/년)에 이르는 등 미래 기후변화로 인해 물부족(가뭄)이 심화될 것으로 분석되었으며, 지역별로 농업용수 부족량을 비교해보면 RCP 8.5 시나리오 기준으로 전국 160개 지역 중 보령시 등 99개 지역(61.8%)에서 농업용수 부족량이 4억419만1천㎥/년 증가하고, 지역별 물부족량 표준편차가 327만2천110㎥/년(386만3천140㎥/년 → 713만5천250㎥/년) 증가하는 등 미래 우리나라의 전체 농업용수 부족이 심화되면서 농업용수 부족량의 지역별 편차도 커질 것으로 전망되었다. 

또한, ‘기후변화 시나리오를 반영한 논가뭄 시뮬레이션 결과’와 같이 전체 분석대상(206개) 저수지의 심각 단계 이상의 가뭄일수가 3배 이상으로 증가(상위 : 19일/년 → 58일/년, 하위 : 7일/년 → 21일/년)할 것으로 예측되는 등 논가뭄이 악화되는 것으로 분석되었다. 

농식품부, 가뭄 위험요인 고려하지 않고 사업지 선정

■ 감사결과 농식품부는 농촌용수 개발사업 대상지를 선정하면서 시·도지사가 사업 대상지에 대한 과거 가뭄 피해 이력, 수리불안전답 현황 등의 예정지 조사 등을 거쳐 농촌용수개발사업을 신청한 데 대하여 지역별 미래 농업용수 부족(가뭄) 예측자료 등 미래 기후변화에 따른 가뭄 위험요인을 고려하지 않은 채 ‘투자효율(B/C)’, ‘주민호응도’, ‘농업진흥지역비율’, ‘기본계획 수립 후 경과연수’, ‘시·도의견’만을 종합하여 신규 착수 지구를 선정하는 등 사업대상지를 정하고 있다. 

이번 물수급 시뮬레이션 분석결과 농업용수 부족이 예측되는 당진시 등 112개 지역에서 2013년부터 2022년 사이에 농촌용수개발사업이 추진되었는지를 확인한 결과, ‘미래에 농업용수 부족이 예측되는 지역 중 농촌용수개발사업 미추진 현황’과 같이 하동군 등 54개 지역에는 사업이 추진되지 않아 장래에 가뭄상습지에 용수가 안정적으로 공급되지 못할 우려가 있었다. 

이와 관련 54개 지역 중에서 시·도별로 농업용수 부족량이 큰 하동군(경남), 횡성군(강원), 청도군(경북), 화성시(경기) 등 4개 지역을 표본으로 선정하여 농어촌공사를 통해 농촌용수개발사업의 추진 필요성을 검토했다. 그 결과, ‘횡성군 등 3개 지역 농촌용수개발 사업 추진 필요성 검토 내역’과 같이 전체 10개 지구(2천804㏊)에서 저수지, 양수장 신설 등의 신규 용수원 개발이 필요한 것으로 분석됐다([표 4] 참조). 

또한, 농식품부는 ‘미래에 농업용수 부족이 없는 것으로 예측되는 지역 중 농촌용수개발사업 추진 현황’과 같이 이번 시뮬레이션 분석결과 농업용수 부족이 없는 것으로 예측되는 고흥군 등 10개 지역(11개 지구)에 농촌용수 개발사업을 추진(2022년 말 기준)하고 있었다. 

이에 기후변화에 따른 가뭄 위험요인을 고려할 경우 농촌용수개발사업 대상 규모의 적정성을 살펴보기 위해 이번 감사원 감사기간 동안 농어촌공사를 통해 가장 최근에 신규착수 지구로 선정된 고흥군에 대하여 미래 기후변화 시나리오를 반영하여 사업대상 면적을 재산정한 결과, 사업대상 면적이 일부 감소하는 것으로 분석되었다. 

이에 따라 농식품부는 농촌용수 개발사업을 추진하는 총괄 부처로서 미래 가뭄위기에 대비하여 농촌용수 개발사업을 보다 실효성 있게 운영하기 위하여 농촌용수 개발사업 대상지 선정 기준에 미래의 기후변화에 따른 가뭄 위험요인을 반영하고, 기후변화 시나리오에 따른 물수급 시뮬레이션 분석 등을 토대로 미래의 가뭄 위험요인을 검토하여 추가 사업소요를 발굴하며 기존 사업지 및 사업 규모의 적정성을 재검토하는 등으로 농촌용수 개발사업 운영방식을 개선할 필요가 있다고 감사원은 지적했다. 

농식품부, “미래 가뭄 위험요인 적정성 검토 후 사업 추진”

■ 관계기관 의견 농식품부는 감사결과에 이견이 없다고 하면서 농촌용수 개발사업의 대상지 발굴 및 신규 착수는 국가물관리계획에 반영된 미래의 물수급 전망을 토대로 반영하는 방안을 적극 검토하고 농촌용수 개발사업 기본조사 과정에서 미래 가뭄 위험요인을 사업 규모의 적정성을 검토하는 데 고려하도록 하는 등 실효성 있는 사업추진이 되도록 노력하겠다는 의견을 제시했다.

■ 조치할 사항 감사원은 농림축산식품부 장관에게 “미래 기후변화에 따른 가뭄위험에 대비하도록 미래 가뭄 위험요인을 반영하여 농촌용수개발사업 대상지를 선정하고 사업 대상면적을 산출하는 등 농촌용수개발사업 개선방안을 마련할 것”을 통보했다. 

③ 상습가뭄재해지구 지정  

■ 문제점 행안부는 상습적으로 가뭄이 발생하는 지역에 대한 근본적인 예방대책의 수립과 체계적인 정비를 위해 「자연재해대책법」 제12조 등에 따라 시장·군수·구청장(이하 시·군·구)이 상습가뭄재해지구를 지정(가〜라 등급)할 수 있는 기준을 마련, 시·군·구가 재해예방 대책사업을 추진할 수 있도록 재정(국고보조금)을 지원하고 사업추진을 관리·감독하고 있다. 

가뭄 위험 고려한 가뭄재해지구 지정기준 마련 필요 

「탄소중립기본법」 제43조 및 「물관리기본법」 제18조 등에 따르면 정부는 기후위기로 인한 가뭄 등 자연재해와 물부족 변화에 효과적으로 대응하고 가뭄 등에 대비한 안정적인 수자원 확보 등의 사항을 포함하는 시책을 수립·시행토록 되어 있다.

한편, 물수급 시뮬레이션 결과, 전국적인 물부족량이 제1차 국가물관리계획상 물부족량(과거 최대 가뭄 시, 2억5천600만㎥/년) 대비 2.2배(RCP 2.6 시나리오 기준, 5억8천만㎥/년)에서 2.4배(RCP 8.5 시나리오 기준, 6억2천600만㎥/년)에 이르는 등 미래 기후변화로 인해 물부족(가뭄)이 심화될 것으로 분석됐다.

지역별로 농업용수 부족량을 비교해보면 RCP 8.5 시나리오 기준으로 전국 160개 지역 중 보령시 등 99개 지역(61.8%)에서 농업용수 부족량이 4억419만1천㎥/년 증가하고, 지역별 물부족량 표준편차가 327만2천110㎥/년(386만3천140㎥/년→713만5천250㎥/년) 증가하는 등 미래 우리나라의 전체 농업용수 부족이 심화되면서 농업용수 부족량의 지역별 편차도 커질 것으로 전망되었다. 

「자연재해대책법」 제16조의6에 따르면 행안부장관은 기후변화로 인한 재해에 선제적이고 효과적으로 대응하기 위하여 미래의 기간별·지역별로 예측되는 기온, 강우량, 풍속 등을 바탕으로 방재기준 가이드라인을 정하고 장기개발계획을 수립·시행하는 데 적용하도록 하고 있다.

한편, 방재기준 가이드라인은 최신 기후변화 시나리오를 반영하여 미래 기후변화에 따른 시설물의 방재기준을 정한 지침으로서 방재시설의 정비계획 등 방재 정책 수립 시 미래 기후변화 영향을 고려하여 설계기준을 보정하거나 재설정할 수 있도록 되어 있다. 따라서 가뭄 방재시설물에도 미래 기후변화의 영향을 반영할 수 있도록 방재기준 가이드라인 등 관련 지침을 마련할 필요가 있다. 

행안부, 가뭄 대비 관련 방재기준 가이드라인 미비 

■ 감사결과 행안부는 기후변화로 인한 미래 가뭄 위험에 대한 고려 없이 ‘자연재해위험개선지구 관리지침’을 통해 최근 3개 연도의 가뭄 피해 상황 등 과거의 단기적인 기후 상황만으로 가뭄위험도 등급을 결정하는 등 지정기준을 운용하고 있으며, 시·군·구는 25개 지구를 상습가뭄재해지구로 지정했다.

이에 따라 이번 물수급 시뮬레이션 분석결과 농업용수 부족이 예측되는 이천시 등 112개 지역 중에서 고창군 등 16개 지역만 상습가뭄재해지구로 지정되었으며, 나머지 96개(85.7%) 지역은 상습가뭄재해지구로 지정되지 않아 장래에 적정 농업용수 확보에 차질이 생길 우려가 있다. 

이와 관련하여 위 96개 지역 중 물수급 시뮬레이션 결과 2100년까지 거의 매년 농업용수 부족이 발생하는 이천시, 용인시, 연천군 등 3개 지역을 표본으로 선정하여 농어촌공사를 통해 각 지역 내의 가뭄 취약지구에 필요한 대책사업을 검토한 결과, 저수지 신설 등 대책사업이 필요한 것으로 추산되었다.

다만, 위 분석은 감사기간의 제약으로 인해 미래 기후변화 시나리오가 아닌 과거 기상자료를 통해 분석된 것인데, 과거 기상자료 기준에도 대책사업이 필요한 것으로 분석된 점을 고려할 때 미래 물부족이 심화되면 그 이상의 사업 소요가 있을 가능성이 크므로 간접적으로나마 대책사업의 필요성을 보여줄 수 있어 의미가 있다. 

행안부는 ‘미래 기후변화 및 복합재해를 고려한 방재기준 가이드라인’(행안부, 2017년 12월)을 마련하면서 △하천설계기준(환경부) △하수도시설기준(환경부) △도로설계기준(국토부) △소하천설계기준(행안부) 등 홍수 대비 관련 방재시설에 대해서만 정비계획을 수립하거나 설계하는 경우에 미래 기후변화의 영향을 반영하도록 개선 방안을 제시했고 가뭄 대비 관련 방재시설에 대해서는 미래 기후변화의 영향을 반영하는 방안을 제시하지 않았다. 

행안부, “지정기준·방재시설 설계 지침 곧 마련”

■ 관계기관 의견 행안부는 감사결과에 이견을 제기하지 않으면서, 미래 기후변화의 영향이 반영된 상습가뭄재해지구 지정기준과 방재시설 설계 가이드라인 등 지침 마련의 필요성에 동의하고, 관련 지정기준 및 지침을 마련하겠다는 의견을 제시했다. 

■ 조치할 사항 감사원은 기후변화로 인한 미래의 가뭄 위험이 반영된 상습가뭄재해지구 지정기준을 마련하고, 가뭄 대비 관련 방재시설의 경우에도 미래 기후변화 요인을 반영하여 설계기준 등 방재기준을 마련하도록 방재기준 가이드라인 등의 지침을 보완토록 행정안전부 장관에게 통보했다.

④ 해수담수화사업

■ 문제점 환경부는 가뭄 발생 시 물부족 상황에 대비하기 위해 대체수원 확보 등의 목적으로 ‘국가수도기본계획’(「수도법」 제4조) 등에 따라 해수담수화(Seawater Desalination)사업을 추진하거나 지방자치단체가 ‘수도정비계획’(「수도법」 제5조) 등에 따라 국고보조사업으로 해수담수화사업을 추진하는 데 대해 ‘상수도 분야 예산편성 및 집행관리 요령’(환경부)에 따라 사업 물량의 적정성 등을 검토하고 있다. 

2022년 말 기준으로 충남 서산시([그림 4] 참조) 등 3개 육상 지역에는 규모가 큰 3개의 해수담수화시설이 설치되었거나 설치 중이며, 도서 지역에는 규모가 작은 109개의 해수담수화시설([표 5] 참조)이 각각 설치되었다. 또 인천광역시 관내 ○○섬 등에서 4건의 해수담수화사업이 진행([표 6] 참조)되고 있다.

해수담수화, 물부족 문제 해결하는 강력한 대안

「탄소중립기본법」 제43조 및 「물관리기본법」 제18조 등에 따르면 정부는 기후위기로 인한 가뭄 등 자연재해와 물부족 변화에 효과적으로 대응하고 가뭄 등에 대비한 안정적인 수자원 확보 등의 사항을 포함하는 시책을 수립·시행토록 되어 있다. 그리고 해수담수화는 무한한 수자원인 바닷물을 담수로 이용할 수 있다는 측면에서 물부족 문제를 해결하는 강력한 대안으로 간주되고 있다. 

한편, 물수급 시뮬레이션 결과에 의하면 ‘제1차 국가물관리계획과 시뮬레이션 분석의 도서·해안지역 생활·공업용수 부족량 증감 비교 내역’과 같이 도서·해안지역 27개 지역 중 제1차 국가물관리계획에서 생활·공업용수 부족이 없을 것으로 예측된 홍성군 등 7개 지역에서 1천380만㎥/년(7천㎥/년〜544만3천㎥/년)의 생활·공업용수 부족이 발생할 것으로 예측되는 등 16개 지역에서 생활·공업용수 부족량이 전체 3천483만㎥/년 증가하는 것으로 예측되었으며, 영암군 등 4개 지역에서는 생활·공업용수 부족량이 감소하나 시뮬레이션 결과 미래 생활·공업용수 부족이 전망되는 등 전체 서산시 등 20개 지역에서 생활·공업용수 부족이 예측되었다. 

따라서 환경부는 미래 기후변화에 따른 물부족 위험을 줄이고 해수담수화사업의 효과성을 높이기 위해 기후변화에 따른 미래 지역별 물부족량 등을 고려하여 사업 대상지를 선정하고, 지방자치단체에서 자율적으로 추진하는 해수담수화 사업에 대해서는 사업 물량의 적정성 등만 검토할 것이 아니라 미래 기후변화에 따른 물부족 위험요인을 반영한 국가적인 물부족 실태분석이나 사업추진계획 수립 등 총괄적인 방향을 제시함으로써 지방자치단체에서 미래 물부족 문제에 대비하여 해수담수화사업을 효과적으로 추진하도록 지원할 필요가 있다. 

감사원, “환경부, 생활·공업용수 수요 따라 사업 추진 결정”

■ 감사결과 환경부는 해수담수화사업을 추진하면서 미래 기후변화의 영향을 고려하지 않고 대규모 산업단지 신설 등 당시의 생활·공업용수 수요에 따라 사업 추진 여부를 결정하고 있었으며, 지방자치단체가 소관 ‘수도정비계획’에 따라 자율적으로 사업추진 여부를 결정한 데 대하여 해당 지방자치단체가 신청한 해수담수화사업의 물량 및 총사업비 기준 등의 적정성만 검토할 뿐 기후변화에 따른 미래 생활·공업용수 부족 등을 고려한 사업 대상지 선정방안 수립 등의 총괄적인 방향을 제시하지 않았다.

이에 따라 앞서 물수급 시뮬레이션 결과, 미래 생활·공업용수 부족이 우려되는 서산시 등 20개 도서·해안지역 중 홍성군 등 15개 지역(75%)이 해수담수화사업 대상지에 포함되어 있지 않아 장래의 생활·공업용수 부족의 우려가 있으므로 사업추진의 필요성을 검토할 필요가 있다. 

■ 관계기관 의견 환경부는 해수담수화사업 추진 시 기후변화를 반영한 장래 가뭄위험지역을 고려할 필요가 있다는 데 공감하며 향후 해수담수화사업에 이를 활용할 필요가 있다고 답변했다. 

■ 조치할 사항 감사원은 환경부 장관에게 기후변화에 따른 미래의 물부족 위험을 줄이고 해수담수화사업의 효과성을 높일 수 있도록 미래 기후변화의 영향을 반영한 사업 대상지 선정기준을 마련하고 지방자치단체에서도 이를 고려하여 해수담수화 사업을 추진할 수 있도록 개선방안을 마련토록 통보했다. 

⑤ 나눔지하수사업 

■ 문제점 환경부는 2011년 11월 「지하수법」 제9조의6 제1항 등에 따라 전국 가뭄 우려 및 취약지역 62개 시·군을 선정하여 ‘가뭄대비 나눔지하수사업 중장기 추진계획’을 수립한 후, ‘제3차 지하수관리기본계획 수정계획(2017년 12월)’에 따라 152개 시·군으로 대상 지역을 확대하여 ‘가뭄대비 나눔지하수사업’(이하 나눔지하수사업)을 추진하고 있다.

나눔지하수사업의 대상이 되는 공공관정은 지하수 이용을 위한 수리시설로서 밭농사를 위한 농업용수 공급(연간 지하수 사용량의 53.7%)이나 상수원이 보급되지 않은 지역의 생활용수 공급(연간 지하수 사용량의 40%) 목적으로 활용되고 있다. 

감사원, “미래에 밭가뭄으로 인한 피해 증대 예측”

「탄소중립기본법」 제43조 및 「물관리기본법」 제18조 등에 따르면 정부는 기후위기로 인한 가뭄 등 자연재해와 물부족 변화에 효과적으로 대응하고 가뭄 등에 대비한 안정적인 수자원 확보 등의 시책을 수립·시행토록 되어 있다. 

한편, 물수급 시뮬레이션 결과, 전국적인 물부족량이 제1차 국가물관리계획상 물부족량(과거 최대 가뭄 시, 2억5천600만㎥/년) 대비 2.2배(RCP 2.6 시나리오 기준, 5억8천만㎥/년)에서 2.4배(RCP 8.5 시나리오 기준, 6억2천600만㎥/년)에 이르는 등 미래 기후변화로 인해 물부족(가뭄)이 심화될 것으로 분석되었다. 

‘기후변화 시나리오를 반영한 밭가뭄 시뮬레이션 결과’에 따르면 밭가뭄 단계 중 가장 높은 심각 단계의 전국 가뭄 횟수가 과거(약 0.90회/년)보다 약 7배(6.46회/년) 증가하는 등 미래에 밭가뭄으로 인한 피해가 증대될 것으로 예측되었다. 

상수원 보급률 높은 특·광역시, 사업 대상지서 일괄 제외

■ 감사결과 환경부는 나눔지하수사업 대상지를 선정하면서 미래 기후변화로 인한 가뭄위험을 고려하지 않은 채 서울특별시 등 9개 특별(시·자치시·자치도)·광역시(이하 특별·광역시)에도 물부족 우려가 있는 지역이 있을 수 있는데도 특별·광역시 지역이 기초지방자치단체보다 재정자립도와 상수원 보급률이 높다는 사유로 특별·광역시 지역을 사업 대상지에서 일괄 제외했다. 

그러나 인천·울산광역시, 세종특별자치시 등 3개 특별·광역시에서는 농업용수의 경우 제1차 국가물관리계획상 물수급 전망에 따르더라도 각각 2천275만2천530㎥/년, 301만3천641㎥/년, 5만9천80㎥/년 상당의 부족량이 발생할 뿐만 아니라 미래 기후변화 시나리오를 반영한 물수급 시뮬레이션 결과에 따르면 부족량이 최대 약 10배[2천634만8천750㎥/년(약 1.2배), 398만6천440㎥/년(약 1.3배), 60만1천980㎥/년(약 10배)] 이상으로 증가할 것으로 추산되는 등 미래에 물부족이 우려되는 지역으로 전망됐다. 

이에 이번 감사원 감사기간(2022. 11. 7〜12. 16) 동안 수자원공사(나눔지하수 사업의 수탁자)를 통해 기후변화에 따른 미래 물부족을 고려할 경우 나눔지하수사업 추진의 필요성을 살펴보기 위해 인천광역시(강화군, 옹진군), 울산광역시(울주군), 세종특별자치시에서 나눔지하수사업 추진 시 확보 가능한 수자원에 대해 검토한 결과, 각각 일평균 2천533㎥, 1천490㎥, 1천192㎥ 등 총 5천215㎥(약 1만5천124명 사용량)의 추가적인 수자원 확보가 가능한 것으로 추산되었다. 

따라서 현재와 같이 미래의 기후변화로 인한 물부족 등 가뭄위험에 대한 고려 없이 대상지를 선정하여 사업을 추진하게 되면 미래에 가뭄위험이 전망되어 사업이 필요한 인천광역시 등 특별·광역시의 일부 지역이 사업 대상에서 제외되는 등 나눔지하수사업이 효과적으로 추진되지 못할 우려가 있다. 

환경부, “지역별 공공관정 밀도·관리 취약성 고려할 것”

■ 관계기관 의견 환경부는 기후변화 위기 등을 고려한 나눔지하수사업 대상지 선정에 동의하면서, 과거 가뭄 피해 이력과 지역별 공공관정의 밀도 및 관리 취약성에 대한 검토뿐 아니라 기후변화의 영향도 고려하여 특별·광역시에서도 나눔지하수사업을 통해 추가 수자원을 확보할 수 있도록 사업대상지를 확대하는 등 ‘제4차 지하수관리기본계획’을 수립하고 사업을 추진하겠다는 의견을 제시했다. 

■ 조치할 사항 감사원은 환경부 장관에게 특별·광역시에서도 나눔지하수사업을 통해 가뭄 피해 위험을 대비할 수 있도록 미래의 기후변화 등을 반영하여 사업대상지를 선정하는 방안을 마련토록 통보했다. 

⑥ 대규모 물공급 필요한 산업단지 조성사업 

■ 문제점 국토부는 산업입지정책의 수립 및 산업입지의 원활한 공급을 위하여 「산업입지법」 제5조의2에 따라 ‘산업입지수급계획 수립지침’을 마련하고, 시·도지사는 이 지침에 따라 산업입지수급계획을 수립한 후 매년 산업단지지정계획을 고시하면서 연도별 산업단지지정계획 범위 내에서 산업단지를 지정하는 등으로 산업단지를 조성하고 있다.

한편, 최근 3년(2020〜2022년)간 산업단지지정계획에 포함된 산업단지는 207개이며, 통상 산업단지지정계획 고시 이후 산업단지 조성이 완료되고 공장이 가동되는 데까지는 7년 정도가 소요된다. 

산업단지 조성 시 미래 물부족 위험 고려 필요 

「산업입지법」 제5조의2에 따르면 국토부장관은 산업입지정책의 기본방향 등의 내용을 포함한 산업입지수급계획 수립지침’을 작성하여 시·도지사에게 통보해야 하고, 시·도지사는 위 수립지침에 따라 산업입지 유형별 수급전망 등의 내용을 포함하는 산업입지수급계획을 수립하고 있으며, 산업입지수급계획 수립지침’(2017년 6월, 국토부) 4-5-1항에 따르면 시·도지사가 ‘산업입지의 개발에 관한 통합지침’(국토부 고시) 제9조의2에 따라 연도별 산업단지지정계획을 수립할 경우 산업입지수급계획에서 전망한 수급 결과에 부합하게 산업단지를 계획하도록 되어 있다. 

그리고 가뭄 등으로 인해 산업단지에 공급되는 생활·공업용수가 부족할 경우 산업단지에 입주한 공장의 가동이 중단되는 등의 문제가 발생하므로 산업단지를 조성할 때에는 안정적인 용수 확보가 필수적이며, 용수 부족 시 용수 공급을 위한 수원 확보 및 수도시설의 확충에는 오랜 시간이 소요되는 만큼 산업단지의 계획단계에서부터 용수 공급에 대한 고려는 매우 중요하다. 

이와 관련하여 최근 광주·전남지역의 강수량 부족으로 인해 주암댐에 극심한 가뭄이 발생하여 인근의 여수·광양 산업단지에 공업용수 공급이 감소함에 따라 공업용수 수요를 줄이기 위해 해당 산업단지 내의 공장 가동을 축소하는 사례가 발생하기도 했다.

한편, 미래 기후변화에 따른 물부족을 파악하기 위해 시행한 물수급 시뮬레이션 결과에 의하면 ‘물수급 시뮬레이션 결과 생활·공업용수 부족량 발생 지역 현황’과 같이 분석대상 전국 160개 시·군 중 45개 지역(28%)에서 미래 생활·공업용수의 부족이 발생할 것으로 예측되었다. 

따라서 국토부는 시·도지사가 산업단지 조성의 사전 계획단계인 산업입지수급계획을 수립할 때부터 미래 기후변화의 영향에 따른 생활·공업용수 부족 위험을 고려할 수 있도록 ‘산업입지수급계획 수립지침’을 통해 검토 기준을 제시하고 시·도지사가 연도별 산업단지지정계획을 수립할 때에도 미래의 지역별 물부족 여부 등에 따른 용수 공급방안을 미리 검토할 필요가 있다. 

감사원, “용수 공급방안 검토체계 총괄 관리 필요” 

「산업입지법」 제7조 및 제8조 등에 따르면 산업단지 지정권자는 주요기반시설계획 등에 관한 내용을 포함하여 관계 중앙행정기관의 장과 협의를 거쳐 산업단지개발계획을 수립한 후 산업단지로 지정하고 있으며, 같은 법 제18조 및 제19조 등에 따르면 산업단지 지정권자는 산업단지 사업시행자가 제출한 기반시설계획 등을 포함한 산업단지개발실시계획을 승인하면서 미리 관계 중앙 행정기관의 장과 협의를 하도록 되어 있다. 

따라서 국토부는 「산업입지법」을 통해 산업단지 조성을 총괄하면서 시·도지사 등 산업단지 지정권자가 산업단지를 지정하거나 산업단지개발실시계획을 승인하는 과정에서 공업용수 확보대책 등을 적정하게 수립하도록 환경부 등 관계 중앙 행정기관과의 협의 등 검토체계를 총괄 관리할 필요가 있다. 

전국서 44개 산업단지 조성…장래 용수부족 가중 우려

■ 감사결과 최근 3년(2020〜2022년)간 12개 시·도에서 수립한 산업단지지정계획에 포함된 207개 산업단지와 ‘물수급 시뮬레이션 결과 생활·공업용수 부족량 발생 지역 현황’에 따른 미래의 생활·공업용수가 부족한 45개 지역을 연계하여 분석한 결과, ‘산업단지지정계획(2020〜2022년)’에 포함된 생활·공업용수 부족이 예측되는 지역별 산업단지 현황’과 같이 산업단지가 들어서지 않더라도 총 2천950만6천㎥/년(7천㎥/년〜778만4천㎥/년)의 생활·공업용수 부족이 발생할 것으로 예측되는 서산시 등 21개 지역에서 아래 ‘가항’ 및 ‘나항’과 같이 미래의 생활·공업용수 부족에 대한 충분한 검토 없이 44개 산업단지를 조성하는 것으로 산업단지지정계획에 포함하여 추진되고 있어 장래에 용수 부족이 가중될 우려가 있다. 

국토부는 시·도지사가 수립하는 산업입지수급계획의 작성 기준이 되는 ‘산업입지수급계획 수립지침’에 ‘국토종합계획’, ‘수도권정비계획’ 등의 관련 계획은 검토하도록 하면서도 미래 기후변화에 따른 용수 공급 부족 여부는 검토대상에 포함하지 않고 있었다.

그리고 국토부는 시·도지사가 산업단지지정계획을 마련하여 협의 요청한 데 대하여 수요검증반을 통해 입주기업 수요 분석 등 수요의 타당성 등을 검토하여 조정하고 있을 뿐 산업단지의 용수 공급방안에 대해서는 검토하지 않고 있었다. 

또한, 국토부는 시·도지사가 산업단지를 지정하고 산업단지개발실시계획을 승인하면서 용수 공급과 관련한 환경부와의 협의를 누락하거나 용수공급이 어려운 상황임을 확인(2021. 1. 26. 환경부 공문)하고도 별도의 수원 확보대책 또는 용수 공급계획을 수립하지 않은 채 산업단지 조성을 추진하는 등으로 용수 공급 부족이 우려되고 있는데도 2023년 4월 25일까지 이에 대한 총괄 관리방안을 마련하지 않았다. 

국토부, “‘산업입지수급계획’지침에 대책 포함 필요”

■ 관계기관 의견 국토부는 산업단지의 입지 선정 단계에서부터 미래 물부족 위험 지역을 고려하여 가뭄 위험 지역에 산업단지가 다수 들어서는 일이 없도록 선제적으로 대응하는 방안의 필요성에 공감하며, 시·도별 산업입지수급계획 수립 시 미래 기후변화의 영향 등이 고려될 수 있도록 ‘산업입지수급계획 수립지침’에 관련 내용을 포함하는 것이 필요하다고 답변했다.

다만, 물부족 위험 해당 지자체의 반발이 우려되므로 환경부 등이 물부족 위험 지역에 대한 통계 자료를 공개하고, 통계자료에 대한 지방자치단체 등의 동의가 필요할 수 있다는 의견을 제시했다. 

■ 조치할 사항 국토교통부 장관은 앞으로 시·도지사 등이 산업입지수급계획 등을 수립하면서 미래의 물부족 위험을 고려하도록 ‘산업입지수급계획 수립지침’을 개정하고, 환경부 등과 협의하여 시·도지사 등이 산업단지 지정·개발 과정에서 미래 물부족 지역의 용수 확보대책을 적기에 마련하도록 총괄 관리 기능을 강화하며, 환경부 장관 및 충청남도지사 등 7개 시·도의 시· 도지사 등과 협의하여 물부족이 예상되는 지역에 신규로 조성될 산업단지의 물부족 문제에 대한 대비책을 마련토록 감사원은 통보했다.

[『워터저널』 2023년 9월호에 게재]