금강·영산강 보 해체 및 상시 개방 관련 853명 공익감사 청구

■ 감사배경 지난 2009년부터 2012년까지 4대강 살리기 사업(이하 ‘4대강 사업’)이 시행된 이후 보(洑) 설치로 인한 녹조 발생 등의 논란이 지속되면서 문재인 정부의 국무조정실은 국토교통부, 환경부 등 관계부처와 합동으로 2017년 6월 1일부터 4대강 보를 상시 개방하기 시작했다.

그리고 환경부는 4대강 보의 상시 개방에 따른 수질·수생태계 변화 등을 분석하여 2019년 2월 21일 금강(세종보·공주보·백제보)과 영산강(승촌보·죽산보)의 보 중 세종보와 죽산보는 완전 해체하고, 공주보는 부분 해체하며 나머지 백제보와 승촌보는 상시 개방하는 내용의 금강·영산강 5개 보 처리 방안을 마련하여 같은 해 8월 21일 국가물관리위원회에 제출했다.

국가물관리위원회는 이를 검토하여 2021년 1월 18일 보 해체나 개방 등 보 처리방안은 환경부 제출안대로 하되 이를 이행하기 위한 선행조건과 시기 등을 추가하여 보 처리 방안을 최종 확정했다. 

이 정책결정 과정에 대해 청구인(‘4대강 국민연합’ 회원 853명)은 “환경부가 잘못된 경제성 분석 결과 등을 근거로 금강과 영산강의 보 처리방안을 마련하여 국가물관리위원회에 상정하는 등 위법·부당한 행위를 했다”며 2021년 3월 2일 감사원에 공익감사를 청구했다.

이에 감사원은 같은 해 3월 12일〜8월 17일까지 환경부 등 관계기관을 대상으로 경제성 분석 등 청구내용에 대해 세 차례 서면질의 및 답변자료를 제출받아 검토했고, 5월 17일〜21일까지 관계자 면담 등을 위해 현장조사를 하는 등 공익감사청구 처리절차에 따라 사전조사를 실시했다. 

감사원, 보 해체 효과 평가방법 적정성 등 감사 결정

특히, 감사원은 2021년 11월 26일 청구사항이 국가 중요 정책에 관련된 사항이어서 감사실시 여부에 대한 자문을 위해 공익감사청구 자문위원회를 개최, ① 환경부 조사·평가 기획위원회 금강·영산강 보 처리방안을 심의·의결할 수 있는 법적 근거가 있는지, ② 경제성 분석에서 수질개선 편익을 산정하기 위해 보 운영기간과 보 설치 전의 수질을 비교한 것이 적정한지, ③ 설문조사를 통한 수질·수생태계 개선 편익의 산정방법이 적정한지, 수질·수생태계 평가에서 ④ 수질 평가지표와 ⑤ 수생태계 평가지표의 선정이 적정한지 등 총 5개 사항에 대해 감사를 실시하기로 결정했다.

다만, 감사원은 기획위원회 민간위원을 4대강 사업 반대론자만으로 위촉했다는 감사청구사항은 당초 환경부의 의견을 검토한 결과, 감사의 필요성이 인정되지 않아 기각처리 했으나, 실지감사기간과 이후 감사자료 검토 과정 중 기획위원회 위원들이 속한 전문위원회 구성 과정에서 불공정한 업무처리 자료가 확인되어 감사대상에 추가로 포함시켜 6개 항목을 감사하기로 했다. 

이번 감사는 감사를 실시키로 결정한 위 6개 사항을 ① 경제성 분석과 수질·수생태계 평가 등 보 해체 효과 평가방법의 적정성, ② 환경부 기획위원회의 법적 근거 유무와 ③ 기획위원회 구성의 적정성 등 3개 분야로 구분하여 청구된 내용의 범위 내에서 중점 점검했고, 환경부를 대상으로 2022년 3월 21일부터 5월 3일까지 25일간(1단계 : 2022년 3월 21일〜4월 8일, 2단계 : 4월 20일〜5월 3일) 감사인원 8명을 투입하여 실지감사를 실시했다.

환경부, 금강·영산강 6개 보 개방 관련 모니터링

■ 금강·영산강 보 처리방안 결정 과정 2012년 4대강 사업이 완료된 후, 녹조 발생과 수질 악화 등 부작용으로 논란이 계속되었다. 이에 문재인 정부 국무조정실은 2017년 5월 22일 관계부처 합동으로 통합물관리상황반을 설치, 4대강 보의 개방에 따른 수질과 수생태계 변화 등을 모니터링한 후 그 결과를 바탕으로 보 처리방안을 마련하기로 했다.

같은 해 6월 1일부터 금강의 공주보와 영산강의 죽산보 등 4대강 6개 보를 상시 개방하여 용수 이용 및 생태 영향 등을 모니터링하기로 했다. 한편, 7월 19일 국정기획자문위원회가 발표한 ‘문재인 정부 국정운영 5개년 계획’에는 4대강 16개 보를 상시 개방한 후 정밀조사·평가를 거쳐 2018년 말까지 보 처리방안을 확정한다는 내용이 100대 국정과제에 포함되었다. 

통합물관리상황반은 2017년 6월 1일 금강의 공주보와 영산강의 죽산보를 상시 개방했고, 같은 해 11월 13일 금강의 세종보와 백제보, 영산강의 승촌보 등 3개 보를 추가로 개방하는 등 금강·영산강 소재 총 5개 보를 순차적으로 개방했다.

환경부는 국토교통부 등 관계기관과 합동으로 보 처리방안 결정에 필요한 자료를 확보하고 보 개방으로 인한 문제가 발생하지 않도록 보 개방 상황을 살필 목적으로 △수질 △수생태계 △육상생태계 △퇴적물 △경관 △어패류 구제 △수리·수문 △지하수 △물이용 △농어업 △하천시설 △구조물 △지류하천 △보 활용 등 14개 분야를 모니터링했다. 

4대강 조사평가단 설치 및 기획·전문위원회 구성 

2018년 6월 8일 물관리 일원화와 관련한 법률의 제·개정이 완료되면서 수량과 수질 업무가 환경부로 일원화되었다. 이에 통합물관리상황반은 같은 해 6월 29일 제56차 회의에서 상황반의 활동을 종료하고 환경부에 4대강 조사평가단을 설치하여 보 처리방안을 마련한 후 이를 국가물관리위원회에서 최종 확정하기로 결정했다.

다만, 4대강 16개 보 중 한강·낙동강 11개 보는 대규모 취수장과 양수장의 물이용 제약 때문에 보 개방이 제대로 이루어지지 못해 금강·영산강 5개 보에 대해서만 2018년 말까지 환경부 4대강 조사·평가단에서 보 처리방안을 마련하기로 했다.

이후 환경부는 같은 해 8월 17일 ‘4대강 자연성 회복을 위한 조사평가단’ 구성 및 운영에 관한 규정’을 대통령 훈령으로 제정하고, 이 규정 제2조에 따라 환경부 내에 4대강 조사평가단을 설치했다.

환경부는 4대강 보 처리방안의 사회적 수용성을 높이기 위해 같은 해 11월 14일 4대강 조사평가단의 구성 및 운영 규정 제5조에 근거해 4대강 조사평가단에 기획위원회와 전문위원회를 구성했다. 

기획위원회는 4대강 조사평가단의 주요 업무에 관한 사항을 조정·평가하는 기능을 수행하며, 환경부 공무원 7명과 민간위원 8명으로 구성되는데 민간위원 8명은 분과별 전문위원회 위원장 4명과 전문위원회 위원장이 추천하는 위원 4명으로 선정되었다.

또 전문위원회는 4대강 조사평가단의 조사·평가 계획과 그에 따른 결과를 검토하는 기능을 수행하며, 관계부처, 학회 등의 추천을 받아 선정된 물환경, 수리·수문, 유역협력, 사회·경제 등 4개 분과, 43명의 민간위원으로 구성되었다. 

4대강 조사평가단의 기획위원회와 전문위원회는 2018년 11월 16일 전문·기획위원회 합동회의를 시작으로 2019년 2월 21일 제4차 기획위원회 회의까지 약 3개월 동안 보의 경제성 평가체계와 향후 처리방안 등을 논의하고 의결했다.

제4차 기획위원회 회의에서는 금강 세종보와 영산강 죽산보는 완전 해체하고 금강 공주보는 공도교를 유지하고 수문은 해체하는 부분 해체를 결정했으며, 금강 백제보와 영산강 승촌보는 완전 개방하는 내용의 금강·영산강 보 처리방안을 마련했고, 환경부는 이를 같은 해 8월 21일 국가물관리위원회에 제출했다.

국가물관리위원회, 2021년 6월 8일 보 처리방안 결정 

국가물관리위원회는 「물관리기본법」 제20조에 따라 설치된 대통령 소속의 위원회로 같은 법 제22조에 따른 국가물관리기본계획의 수립이나 변경 등 물관리에 관한 중요 사항을 심의·의결하는 기능을 하고, 제1기 국가물관리위원회는 공동위원장(국무총리, 민간위원) 2명을 포함한 위원 39명(정부 및 공공기관 위원 15명, 민간위원 24명)으로 구성되었다. 

국가물관리위원회는 2019년 8월 21일 환경부가 제출한 금강·영산강 보 처리방안과 하부 기구인 유역물관리위원회의 의견 등을 검토하여 2021년 1월 18일 금강·영산강 보 처리방안을 의결했으며, 그 후 같은 해 6월 8일 금강·영산강 보 처리방안이 반영된 제1차 국가물관리기본계획을 심의·의결했다.

국가물관리위원회는 해체 여부 등은 환경부가 경제성 분석을 포함한 보 평가 결과를 통해 결정하여 제출한 보 처리방안대로 하되, 해체시기에 대해서는 물이용 대책 등 선행사업 추진 경과와 지역 여건을 고려하여 결정하도록 했다. 

환경부, 금강·영산강 보 처리방안 마련

환경부는 금강·영산강 보 처리방안의 판단기준 등을 마련하기 위해 ① 보 공통 평가체계 마련 연구(○○연구원) ② 금강, 영산강 하천시설 관리방안에 대한 사회경제적 분석 연구(○○학회) ③ 보 안정성 평가를 위한 사전조사(◎◎연구원 및 ◎◎학회) ④ 보에 대한 인식과 선호의 설문조사(주식회사 ○○) ⑤ 금강수계 보 평가체계 및 적용방안 마련 연구(◇◇연구원) ⑥ 영산강수계 보 평가체계 및 적용방안 마련 연구(◇◇대학교 산학협력단) 등 외부 전문가가 참여하는 6개의 연구용역을 수행하면서, 4대강 조사평가단의 전문위원회는 연구용역의 논의내용을 검토하여 그 의견을 연구용역의 결과에 반영하도록 하고 기획위원회는 보 평가체계, 금강·영산강 보 처리방안 등 연구 용역의 주요 결과를 심의·의결하도록 했다. 

환경부는 ‘보 공통 평가체계 마련 연구’ 용역을 ○○연구원과 2018년 8월 22일 계약을 통해 △경제사회 △수질·수생태계 △물 활용성 등 3개 평가군을 정하고 경제·사회 평가군에서 비용 대비 편익비율(Benefit Cost Ratio, 이하 ‘B/C값’) 등 2개, 수질·수생태계 평가군에서 녹조 발생일 등 10개, 물 활용성 평가군에서 보 주변 물 부족 해소량 등 5개 평가지표를 선정하는 등 총 17개의 평가지표를 마련, 같은 해 12월 21일 제1차 기획위원회 회의에서 이를 확정했다. 

금강 세종·공주보와 영산강 죽산보 해체 결정

환경부는 ‘보 공통 평가체계 마련 연구’ 용역을 ○○연구원과 2018년 8월 22일 계약을 통해 △경제사회 △수질·수생태계 △물 활용성 등 3개 평가군을 정하고 경제·사회 평가군에서 비용 대비 편익비율(Benefit Cost Ratio, 이하 ‘B/C값’) 등 2개, 수질·수생태계 평가군에서 녹조 발생일 등 10개, 물 활용성 평가군에서 보 주변 물 부족 해소량 등 5개 평가지표를 선정하는 등 총 17개의 평가지표를 마련, 같은 해 12월 21일 제1차 기획위원회 회의에서 이를 확정했다. 

환경부는 ‘보 공통 평가체계 마련 연구’ 용역을 ○○연구원과 2018년 8월 22일 계약을 통해 △경제사회 △수질·수생태계 △물 활용성 등 3개 평가군을 정하고 경제·사회 평가군에서 비용 대비 편익비율(Benefit Cost Ratio, 이하 ‘B/C값’) 등 2개, 수질·수생태계 평가군에서 녹조 발생일 등 10개, 물 활용성 평가군에서 보 주변 물 부족 해소량 등 5개 평가지표를 선정하는 등 총 17개의 평가지표를 마련, 같은 해 12월 21일 제1차 기획위원회 회의에서 이를 확정했다. 

4대강 조사·평가단은 보의 해체 여부 등 처리방안을 결정하기 위하여 먼저 3개 평가군에서 경제·사회 평가군을 경제(경제성 분석)와 사회(인식 및 선호)로 나누고 보 안전성을 추가하여 ①경제성 분석, ②보 안전성, ③수질·수생태계, 물 활용성, ⑤인식 및 선호 등 5개 부문별로 보 운영(관리수위 유지) 기간과 보 해체(또는 보 개방) 후 기간의 결과값을 비교·평가하기로 했다. 

그리고 1단계로 ① 경제성 분석과 ② 보 안전성을 평가하여 보 운영 대비 보 해체에 대한 B/C값이 1보다 크거나 보 안전성이 취약할 경우 보를 해체하고, 그렇지 않으면 2단계로 ③ 수질·수생태계, ④ 물 활용성, ⑤ 인식 및 선호에 대한 평가 결과를 종합적으로 검토하여 보 처리방안을 판단하기로 했다. 

특히, 4대강 조사평가단은 경제성 분석 결과에 따라 B/C값이 1보다 크게 나온 금강의 세종보와 공주보, 그리고 영산강의 죽산보는 해체(공주보의 경우 공도교를 유지하면서 부분 해체)하고, B/C값이 1보다 작은 금강의 백제보와 영산강의 승촌보는 보 처리방안 2단계 평가절차대로 수질·수생태계, 물 활용성, 인식 및 선호 등 3개 부문의 평가 결과를 종합적으로 검토하여 상시 개방하는 것으로 보 처리방안을 마련, 2019년 2월 21일 제4차 기획위원회 회의에서 이를 심의·의결한 후, 같은 해 8월 21일 국가물관리위원회에 제출했고, 국가물관리위원회는 2021년 1월 18일 금강·영산강 보 처리방안을 최종 결정했다.

정해진 기한 맞추려 보 해체 편익 불합리하게 산정

■ 감사결과 감사원의 감사결과에 따르면, 환경부는 국정과제의 설정된 시한을 이유로 과학적·합리적 방법 대신, 타당성·신뢰성 측면에서 한계가 있는 방법을 사용해 경제성 분석을 불합리하게 한 것으로 밝혀졌다. 특히, 유관기관 등으로부터 4대강 조사평가단의 전문위원으로 추천받은 명단을 특정 시민단체에 유출하고 해당 단체가 추천한 인사 위주로 위원을 선정하는 등 불공정하게 위원회를 구성한 것으로 드러났다.

감사원 감사결과 확인된 주요 문제점과 검토결과는 다음과 같다. 먼저 보 해체의 경제성 및 보 개방 후 수질·수생태계 평가와 관련, 환경부는 4대강 조사평가단에 민관 합동 기획·전문위원회를 구성하여 금강·영산강 보 해체에 따른 경제성 분석을 통해 보 처리방안을 마련하는 과정에서 사안의 사회적 파급효과나 중요성에 비추어 볼 때 과학적이고 합리적인 기준에 따른 분석에 근거하여 신중하게 추진되어야 함에도 불구하고 국정과제에서 설정된 보 처리방안 마련 시한에 얽매여 핵심적인 평가 방법·기준조차 확정되지 않은 상태에서 단기간(2개월 내) 내 보 처리방안을 마련하는 것에 최우선 순위를 부여하고 무리하게 추진한 것으로 밝혀졌다. 

감사결과에 따르면, 4대강 조사평가단은 여러 기획위원회와 전문위원회 등 회의를 수차례 거치면서 보 설치 전과 보 개방 후의 실측 자료를 그대로 사용했을 때의 한계를 인식하고 거듭 논의했다.

그리고 이러한 문제점들을 어느 정도 보완할 수 있는 수질예측 모델링 등 제3의 대안이 있다는 사실도 알고 있었다. 그러나 2019년 2월까지 보의 처리방안을 결정하기로 했기 때문에 충분한 검토·분석 시간을 할애하여 이 한계를 과학적으로 보정 또는 개선하는 방안을 검토할 수 없었다. 

특히, 정해진 시한에 맞추어 결론을 도출하는 것에 최우선 순위가 부여된 관계로 ‘서두를 필요가 없고, 고민이 더 필요하다’는 의견들은 논의 과정에서 채택되지 못했다. 3개월 정도의 시간이 주어진다면 과학적 접근과 실증적 검토를 토대로 합리적인 비교기준·분석방법 등을 확정한 후, 그에 따른 B/C값 등 경제성 분석을 수행할 수 있다는 대안은 받아들여지지 않았다. 

환경부, 비교 시점, ‘보 설치 전’으로 변경 최종 확정 

4대강 조사평가단은 도출된 B/C값이 1을 넘어 보 해체의 경제성이 있다고 판단되는 경우 보를 해체한다는 단순한 방침만 미리 정하였을 뿐 B/C값 산출을 위해 어느 시점의 실측자료를 사용할 것이냐 하는 문제는 사전에 확정하지 않고 회의마다 ‘보 설치 전’과 ‘보 개방 후’를 놓고 채택할 비교 시점을 변경하다가 ‘보 설치 전’의 실측자료를 최종적으로 선택했다.

그 과정에서 타당성이 부족하다는 의견도 제시되었으나 보가 설치되기 이전 기간을 보가 해체된 후의 상황으로 간주하고 해당 B/C값을 도출하여 금강·영산강 보 처리방안을 결론지었다. 

하지만, 준설로 인한 하천 형상의 큰 변화와 보의 유무와 무관하게 외부 난분해성 오염물질의 유입량 증가에 따른 수질 지표(COD) 값의 자연적인 증가 추세로 인해 보를 해체하더라도 ‘보 설치 전’ 상태로의 자연적인 회귀가 불가능하고, ‘보 설치 전’에는 보 구간의 수질을 대표하는 보 대표 측정지점이 없었기 때문에 ‘보 설치 전’의 실측자료가 ‘보 해체 후’의 상태를 그대로 모사하기에는 한계가 있음에도 불구하고, ‘보 해체 후’의 상태를 모사한다고 볼 수 있는 근거나 한계를 보완할 방법에 대한 구체적인 논의 내지는 검증작업이 없었다.

환경부는 이와 같이 서둘러서 2개월만에 금강·영산강 보 처리방안을 마련했지만 국가물관리위원회의 구성을 규정하고자 2018년 6월 12일 제정된 「물관리기본법」의 시행일이 2019년 6월 13일이었기 때문에 당시에는 위원회가 구성되어 있지 않았다. 이에 따라 해당 처리방안을 국가물관리위원회에 제출한 시기는 그로부터 6개월 후인 2019년 8월 21일이었다. 

게다가 국가물관리위원회도 해당 처리방안을 제출받고서 1년 6개월이 지난 2021년 1월 18일에야 비로소 금강·영산강 보 처리방안을 최종 결정했다. 즉, 국토환경·국민생활에 막대한 영향을 미치는 4대강 보의 해체·유지라는 중대한 국가정책의 방향을 2개월이라는 시한에 쫓겨, ‘보 해체 후’의 상태를 모사한다고 보기에는 한계가 있어 지적된 실측자료로 검토하여 결정했지만, 정작 보 처리방안을 최종 확정하는 데는 2년이 추가로 소요되었다고 감사원은 밝혔다. 

수질·수생태계 개선 편익 추정방법 적용 불합리

또한, 경제성 분석의 핵심인 ‘보 해체 후 수질·수생태계 개선에 따른 편익’을 산정하기 위해 보 해체 후 수질·수생태계 예측자료로 ‘보 설치 전’과 ‘보 개방 후’의 측정자료 중 어느 것을 사용할지 논의하면서 ‘보 설치 전’ 측정자료는 보 해체 후와 하천 형상 및 주변 환경 등 유역 조건이 다르고, ‘보 개방 후’의 측정자료는 개방 후 모니터링 기간이 충분하지 않다는 면에서 모두 타당성과 신뢰성에 한계가 있어 보 해체 여부 결정의 근거로 사용할 수 없는 상황이었는데도 이러한 한계점을 보완하기 위해 모델링이나 추가 모니터링 등을 통해 과학적·합리적 대안을 마련하려면 시간이 오래 걸린다는 이유로 단순히 두 시점의 측정자료를 선택지로 하기로 하고 그 범위 내에서 경제성 분석을 수행한 것으로 밝혀졌다.

특히, 환경부는 경제성 분석 기준·방법을 검토하면서 사전에 평가방법·기준을 정해두지 않은 채 회의 때마다 수질·수생태계 측정자료의 시점에 대해 ‘보 설치 전’과 ‘보 개방 후’로 비교 시점을 바꿔가며 B/C값을 산정하여 시나리오별 B/C 결과값을 아는 상태에서 어떤 시점의 측정자료를 사용할지, 계산방법을 어떻게 할지를 선택했고, 측정자료의 시점과 B/C값 산정방법에 따라 동일한 보에서 B/C값이 10배까지 차이가 나거나 음(-)의 값을 갖는 등 편차가 매우 커 그러한 B/C값을 근거로 보 처리방안을 결정해 타당성과 신뢰성을 확보하기 어려운 상황이었다. 

그런데도 환경부는 ‘보 설치 전’의 수질·수생태계 측정자료를 사용하여 편익을 산정하기로 결정하고, 이를 통해 도출된 B/C값을 근거로 금강·영산강 보 처리방안을 마련하여 결국, 과학적·합리적으로 결정된 기준과 방법에 따른 평가가 아닌, 사실상 이미 여러 방법에 따른 결과치가 나온 상태에서 여러 시나리오 중 하나를 선택했다고 감사원은 밝혔다.

수질·수생태계 평가지표도 불합리하게 선정

환경부는 보 해체에 따른 편익 산정 시 보 해체와 관련 없는 과거의 하천 관련 설문조사 결과를 활용했고, 관련 법령에 제시된 평가지표 중 일부만 활용하여 보 개방 후의 수질·수생태계 개선 여부를 평가함으로써 평가결과의 신뢰성 결여가 있는 것으로 밝혀졌다.

4대강 조사평가단은 금강·영산강 보 처리방안의 결정방법을 마련하면서 초기에는 AHP(계층화 분석법)를 이용하여 수질·수생태계, 경제·사회, 물 활용성 등과 관련한 평가군을 종합적으로 평가하기로 했다. 

AHP 기법의 경우 평가군-평가지표와 같이 평가지표를 계층적으로 분류하고 전체 평가지표 중 두 지표를 선택하여 응답자들에게 두 지표간 상대적 중요도(또는 선호도)를 비교하는 질문을 반복 수행하여 각 지표별로 중요도를 추정한다.

4대강 조사평가단은 평가지표 수가 많을수록 위와 같은 분석작업이 어렵다고 판단하고 2018년 10월 20일 ‘보 공통 평가체계 마련 연구’ 용역 관련 연구진 회의에서 수질·수생태계 평가지표를 10개 이내로 선정하기로 했다. 

하지만, 그 이후 4대강 조사평가단은 같은 해 12월 21일 제1차 기획위원회 회의에서 보 처리방안을 결정할 때 AHP 기법을 적용, 경제성 분석 등 5개 부문을 종합적으로 평가하지 않고 부문별로 개별 평가하기로 결정함에 따라 수질·수생태계 평가지표를 10개로 제한할 필요가 없어졌다. 

그런데도 4대강 조사평가단은 12월 21일 회의에서 여전히 「환경정책기본법」과 「물환경보전법」에 규정된 수질·수생태계 지표 중 5개만(수질 : COD 등 2개 지표, 수생태계 : 어류 등 3개 지표) 평가지표로 선정하고, 나머지는 보의 영향을 많이 받는 지표를 선정한다는 등의 사유로 수질의 경우 「환경정책기본법」상 수질지표에 해당하지 않는 녹조 발생일, 저층 빈산소 빈도, 퇴적물 오염도를, 수생태계의 경우는 「물환경보전법」상의 수생태계 지표에 해당하지 않는 수변공간 및 모래톱 면적변화, 체류시간 및 유속변화를 포함시킴으로써 각각 5개씩 총 10개 평가지표만을 선정했다. 

또한, 「환경정책기본법」 상 수질지표와 달리 녹조 발생일, 저층 빈산소 빈도, 퇴적물 오염도는 보 대표 측정지점에서만 측정되었다. 이로 인해 2018년 7월부터 보 대표 측정지점이 변경된 세종보에서는 위 3개 수질지표에 대해 동일한 보 대표 측정지점에서 1년 동안의 보 개방 후 측정값을 확보할 수 없었다.

이에 따라 세종보에서 퇴적물 오염도를 평가하지 못했고, 저층 빈산소 빈도와 녹조 발생일은 여름철에 주로 발생하는데도 불구하고 해당 지표를 2018년 상반기(1〜6월) 측정값만으로 평가한 것으로 밝혀졌다. 

이후로도 4대강 조사평가단은 수질·수생태계 평가지표가 이미 결정되었고 금강·영산강 보 처리방안 마련 시한도 2019년 2월로 확정되어 시간이 부족하다는 사유로 평가지표를 변경하지 않았고, 2019년 2월 21일 제4차 기획위원회 회의에서 이같은 10개 평가지표에 따른 수질·수생태계 평가결과 등을 근거로 보 해체의 경제성이 없는 것으로 평가된 보에 대해 상시 개방하는 것으로 보 운영 방식을 결정한 것으로 감사원은 밝혔다. 

추천받은 전문가 명단 특정 시민단체에 유출

특히, 4대강 조사평가단 내 기획·전문위원회 구성과 관련하여 환경부는 기획·전문위원회 구성을 위해 관계기관·학회 등으로부터 기획위원회 위원장과 전문위원회 위원으로 추천받은 전문가 명단을 특정 시민단체에 유출했고, 해당 시민단체로부터 전문가 169명 중 4대강 사업을 찬성·방조했던 인사 41명을 제외해달라는 요청을 받아 위원 선정에서 전원 제외하고, 최종적으로 해당 시민단체가 추천하는 인사를 절반 이상(전문위원회 위원 43명 중 25명) 포함하는 등 불공정하게 위원회를 구성한 것으로 드러났다. 

「행정기관 소속 위원회의 설치·운영에 관한 법률」 제2조에 따르면 행정기관의 장은 위원회를 공정하고 적정하게 운영함으로써 주요 정책에 관한 이해를 원활하게 조정하도록 되어 있고, 4대강 조사평가단의 구성 및 운영 세부 규정 제9조에 따르면 전문위원은 관련 부처, 유관기관·단체 등의 추천을 받아 환경부장관이 위촉하도록 하고 있다. 

또한 「개인정보보호법」 제59조 제2호에 따르면 개인정보를 처리하거나 처리했던 자는 업무상 알게 된 개인정보를 누설하거나 권한 없이 다른 사람이 이용하도록 제공하는 행위를 하지 못하도록 하고 있다. 

그런데도 환경부는 관계기관·학회 등으로부터 기획위원장과 전문위원 후보로 추천받은 전문가 명단 등을 □□시민단체에 유출했고, 이 시민단체로부터 명단 내 전문가 169명 중 4대강 사업에 찬성·방조했던 41명을 위원 선정에서 제외해달라는 요청을 받아 해당 인사를 위원 선정에서 제외시켰다. 특히 최종 43명의 전문위원 중 58.1%(과반 이상)인 25명이 □□시민단체가 추천한 인사로 구성되었다. 

그리고 전문위원회 각 분과별로도 □□시민단체가 추천하는 인사가 과반(50%)이 됨에 따라 전문위원 중 호선으로 선출되는 4명의 분과별 전문위원회 위원장과 전문위원회 위원장이 추천하는 4명의 전문위원으로 구성되는 기획위원회 민간위원 8명도 모두 □□시민단체가 추천한 인사로 선정되어 위원회 구성 및 의사결정 과정에서의 공정성에 대한 신뢰가 훼손되는 결과를 초래한 것으로 밝혀졌다. 

다만, 감사원은 4대강 조사평가단 내 기획위원회의 법적 근거와 관련하여 기획위원회를 구성한 것과 기획위원회가 보 처리방안을 심의·의결한 것이 위법하다고 보기 어렵고, 환경부가 보 처리방안을 마련한 것이 소관 직무 범위를 벗어난 것으로 보기 어렵다고 밝혔다. 

감사원, 불공정 보 처리방안 마련한 환경부 관련자 수사요청 

■ 감사원 조치 감사원은 이번 감사결과를 토대로 과학적·객관적 분석 결과가 금강·영산강 보 처리방안에 반영될 수 있는 방안을 마련하고, 특정 시민단체가 4대강 조사·평가단의 전문위원회 위원 선정에 관여하도록 허용한 관련자에 대해 인사자료를 활용토록 그 비위 내용을 환경부에 통보하고 관련자에 대해 수사요청을 했다.

감사원은 환경부 장관에게 “앞으로 4대강 보 해체와 같이 사회적 파급효과가 큰 국책사업과 관련하여 분석에 필요한 기초자료가 적정한 수준으로 확보되지 않아 합리적인 의사 결정이 어렵다는 문제점이 확인되었음에도 시한을 이유로 이를 시정하기 위한 과학적이고 합리적인 노력을 기울이지 않고 강행하는 일이 없도록 관련 업무를 철저히 하고, 충분한 기초자료에 근거한 과학적이고 객관적인 분석 결과가 금강·영산강 보 처리 방안에 적절하게 반영될 수 있는 방안을 마련하라”고 주문했다.

또한 정책의 추진 방향을 마련하기 위한 위원회 구성 시 불공정하게 위원을 선정하는 일이 없도록 하고, 위원회 구성 업무를 위법·부당하게 처리한 관련자 1명에 대해 그 비위내용을 통보하는 등 총 4건의 감사결과 처분을 요구하거나 통보했다.

환경부, “하천 전반 종합적·과학적 분석 수행” 제시

■ 환경부 의견 환경부는 이번 감사원의 감사결과에 대해 다음과 같은 의견을 제시했다. 

① ‘정해진 기한을 맞추려다가 보 해체의 편익을 불합리하게 산정’관련 감사원 지적에 대해 환경부는 정해진 기한(2019년 2월) 내에 금강·영산강 보 처리방안을 마련해야 하는 관계로 보 개방 후 측정자료의 확보와 검토기간을 충분히 확보하지 못했다는 의견을 제시했다.

또한 앞으로 충분한 기간 동안 주요 하천의 수질·수생태계 변화뿐만 아니라 홍수와 가뭄 등 기후변화에 대비한 이수·치수 등 영향을 모니터링하고, 그 결과를 바탕으로 보 외에 하천 전반에 대한 종합적이고 과학적인 분석을 수행하겠다는 의견을 제시했다. 

다만, 환경부는 금강·영산강 보 처리방안 마련 당시 1년 안팎의 보 개방 후 측정자료보다는 보 설치 전 측정자료가 보 해체 후 상황을 모사하기에 적절할 것으로 판단했다는 의견을 제시했다.

② ‘수질·수생태계 개선 편익 추정방법 적용 불합리’ 관련에 대해서는 환경부는 정해진 기한(2019년 2월) 내에 금강·영산강 보 처리방안을 마련해야 하는 시간 제약으로 별도의 설문조사를 하지 못했지만, 앞으로 보 외에 하천 전반에 대한 종합적이고 과학적인 분석을 하면서 설문조사가 필요한 경우 감사원의 의견을 반영하여 추진하겠다고 밝혔다. 

또, 환경부는 보 처리방안 마련이 정치적인 사안이기 때문에 설문조사 시 구체적인 사업내용(보 해체 등)을 설문내용에 포함할 경우 응답자의 정치적 성향에 따라 지불의사액이 극단적으로 나올 수 있어서 사업내용을 설명하지 않는 것이 편익을 보다 정확하게 산정할 수 있다는 의견을 제시했다. 

환경부는 이와함께 ◎◎연구원 설문조사에서 현재 매달 납부하고 있는 물이용부담금에 대해 설명한 후 수질·수생태계 개선에 따른 추가 부담 의사를 질문했기 때문에 별도의 지불기간을 명시하지 않더라도 응답자는 매달 계속 납부하는 것으로 인지하고 지불의사를 표출한 것으로 볼 수 있다는 의견을 제시했다.

③ ‘수질·수생태계 평가지표 선정 불합리’ 지적에 대해서는 환경부는 감사결과에 별다른 이견을 제기하지 않으면서 앞으로 충분한 기간 동안 주요 하천의 수질·수생태계 변화, 이수·치수 등의 영향을 모니터링하고, 그 결과를 바탕으로 보 외에 하천 전반에 대한 종합적이고 과학적인 분석을 수행하겠다고 밝혔다. 

④ ‘4대강 보 처리방안 마련 위한 기획·전문위원회 위원 선정업무 부당 처리’ 지적사항에 대해 환경부는 감사결과에 별다른 이견을 제기하지 않으면서 감사결과 확인된 문제점이 사실인 경우 해당 위원회가 의결한 결정에 공정성과 객관성 등의 문제가 제기될 수 있다고 보여지고, 앞으로 위원회 구성 시 위원 선정의 공정성과 객관성 등에 문제가 없도록 하겠다는 의견을 제시했다. 

한화진 장관, “세종보·공주보 등 4대강 보 정상화”

특히, 환경부는 7월 20일 발표된 감사원의 ‘금강·영산강 보 해체 및 상시개방’ 공익감사 결과를 존중하며, 감사 결과 후속 조치를 즉각 이행하고, 국민 안전을 위해 하천 정비를 과감하게 추진하겠다고 밝혔다. 

첫째, 환경부는 지난 2021년 1월 의결된 ‘금강·영산강 보 처리방안’의 재심의를 대통령 직속 국가물관리위원회에 요청할 계획이다. ‘금강·영산강 보 처리방안’에는 세종보·죽산보는 해체하고, 공주보는 부분 해체하며, 백제보·승촌보는 상시 개방한다는 내용이 담겨 있다. 

둘째, 국민 이익을 위해 보를 활용하는 방향으로 국가물관리기본계획을 국가물관리위원회 심의를 거쳐 변경할 계획이다. 국가물관리기본계획은 「물관리기본법」에 따라 환경부장관이 10년마다 수립하는 물 분야 최상위 계획이다. 2021년 6월 최초로 수립된 국가물관리기본계획에는 현재 보 해체 등의 계획이 반영되어 있다.

한화진 환경부 장관은 “이번 감사원 감사에서도 드러났듯이 지난 정부의 보 해체 결정은 성급하고 무책임했다”라면서 “4대강 모든 보를 존치하고, 세종보·공주보 등을 운영 정상화하여 다시 활용하는 등 4대강 보를 보답게 활용하겠다”고 밝혔다.

특히 한 장관은 “그동안 지속되어온 이념적 논쟁에서 벗어나 4대강과 관련한 논쟁을 종식하고, 일상화된 기후위기에 적극 대응하기 위해 안전을 최우선하는 물관리를 해 나갈 것”이라면서 “이를 위해 빠른 시일 안에 댐 신설, 준설 등 과감한 하천 정비가 포함된 치수 대책을 마련할 계획이며 아울러 이를 뒷받침하기 위한 인적 쇄신과 조직개편도 신속히 할 것”이라고 밝혔다.

한국환경회의, “사회적 갈등 부추기는 정략적 감사”

■ 각계 반응 감사원의 ‘금강·영산강 보 해체 및 상시 개방’ 공익감사 결과에 대해 야당 및 시민·환경단체들은 크게 반발하고 있다. 국내 주요 환경단체 연대기구인 ‘한국환경회의’는 7월 20일 논평을 내고, 이번 감사가 사회적 갈등을 부추기는 정치적, 정략적 맹탕 감사에 불과하다고 비판했다.

한국환경회의는 이날 논평에서 “심각한 녹조 문제 해소를 위해 구성된 환경부 산하 4대강 조사평가기획위원회 구성에 이 문제를 10여 년 넘게 지적한 시민사회와의 소통은 매우 당연한 것”이라고 밝혔다. 

한국환경회의는 특히 “문재인 정부는 객관적 평가를 이유로 오히려 국가물관리위원회 등 각종 거버넌스에서 시민사회 인사를 상당 부분 제외시키기도 했다”라면서 “결과적으로 금강·영산강 보 처리 방안의 핵심적인 최종 의사결정은 한국의 주류 학회가 추천하고 각 부처 장관들이 참여한 국가물관리위원회에서 이루어진 것 역시 부정할 수 없는 사실이다”라고 강조했다.

한국환경회의는 이어 “기후·생태위기 시대에 자연기반 해법을 활용한 하천의 자연성 회복은 세계적인 흐름”이라면서 “우리 강은 극심한 녹조로 병들었고 재앙이 국민에게 미치고 있는데도 국민의 생명과 안전에 무책임한 정부는 존재 가치가 없다”고 규탄했다.

금강·영산강 시민행동, “보 처리 방안 이행” 촉구

지난 5월 25일 금강과 영산강 유역의 38개 시민환경단체들이 발족한 ‘보 철거를 위한 금강·영산강 시민행동’도 7월 20일 성명을 통해 “대통령 직속 국가물관리위원회에서 결의한 정책을 환경부 장·차관이 적정한 분석과 논의 과정을 생략하고 마음대로 번복할 수는 없다. 수정하거나 보완할 것이 있다면 정책의 연속성을 존중하면서 기존 논의 과정에 상응하는 절차를 밟아야 마땅하다. 그렇지 않고 일방적으로 정책 방향을 수정하거나 수정하도록 종용한다면 이는 명백한 직권남용”이라고 주장했다.

금강·영산강 시민행동은 이어 “환경부는 4대강 5차 감사 결과에 대해 확정된 보 처리 방안의 정당성을 증명하고, 금강·영산강 보 처리 방안 이행 및 보 처리 이행 부처를 구성하고 대책을 마련하라”면서 “정략적 수작으로 국민 합의를 마친 보 처리 방안을 무위로 돌린다면, 우리는 대대적으로 4대강 적폐 청산에 나설 것을 천명한다”라고 경고했다.

민주당, “윤석열 정부 4대강 사업 회귀” 강력 규탄

야당인 더불어민주당 이소영 원내대변인은 7월 20일 오후 논평을 통해 감사원 감사 결과와 관련해 “여당은 대통령 한마디에 급하게 ‘포스트 4대강’ 사업 추진을 예고하고 나섰고, 감사원은 기다렸다는 듯이 4대강 보 해체 결정이 비과학적이고 비합리적이라는 감사 결과를 발표했다”라면서 “누가 봐도 수해를 막지 못한 정부의 책임을 전 정부에 돌리려는 전형적인 물타기 수법이다”고 비판했다.

이 원내대변인은 이어 “수해 피해의 책임을 통감하기는커녕, 책임을 떠넘길 구실이 생겼다며 안도하는 정부 여당의 모습이 참담하다”며 “누구에게 물어도 이번 수해 피해가 커진 직접적 원인은 재난 컨트롤타워의 실종과 정부·지자체의 안이하고 부실한 대응이었다”고 지적했다.

이수진·진성준·윤건영 의원 등 더불어민주당 환경노동위원회 위원들도 7월 21일 긴급 기자회견을 갖고, 4대강 보 처리 방안에 대한 감사원의 정치적 검사결과와 윤석열 정부의 4대강 사업 회귀를 강력 규탄했다.

국회환경노동위원회 더불어민주당 간사인 이수진 의원(비례대표)은 이날 국회 소통관에서 열린 기자회견에서 “이명박 정부의 4대강 사업으로 물 흐름이 막혀 매년 녹조독소가 창궐해 국민의 안전을 위협하고 있는데도 감사원이 지난 정부에서 있었던 금강과 영산강 보 처리 방안 결정에 대한 감사 결과를 발표했는데, 이는 2021년 3월 이재오 국민의힘 상임고문이 대표로 있는 사실상의 관변단체인 ‘4대강 국민연합’의 감사청구에 의한 것이어서 윤석열 정부 들어 정치적 표적감사에 대한 우려가 제기되고 있다”고 비판했다. 

이 의원은 이어 “이러한 불공정한 행태에도 불구하고 감사결과는 지난 정부의 보 처리 방안 결정이 ‘보 설치 전’과 ‘보 운영 시’를 비교하는 것이 ‘보 해체 시’와 ‘보 운영 시’를 비교하는 선택의 문제에 대해 검토가 더 보완될 필요가 있었다는 것이 주요 내용이고, 지난 정부의 결정에 결정적인 문제가 있다는 결론을 제시하지는 못하고 있다”라면서 “환경노동위원회 소속 더불어민주당 위원 일동은 이번 감사원의 정치적 감사결과를 비판하며 윤석열 정부의 이명박 정부 4대강 사업 회귀를 강력히 규탄한다”라고 재차 강조했다.

이정미 정의당 대표, “정권마다 다른 감사 결과 신뢰 못해”

정의당 이정미 대표는 7월 21일 SNS를 통해 발표한 성명서에서 “이명박 정부 때 두 번, 박근혜, 문재인 정부 때 각각 한 번, 윤석열 정부 한 번 등 4대강 관련 감사가 이번이 다섯 번째이다. 이명박 정부 초기엔 ‘문제 없음’, 말기엔 ‘수질관리 부적절 등 문제 있음’, 박근혜 정부 때는 ‘대운하를 염두에 둔 설계 변경, 문제 있음’, 문재인 정부 때는 ‘홍수 예방 효과와 경제성 등 총제적으로 문제 있음’에 이어 이번엔 ‘문재인 정부의 보 해체 결정, 문제 있음’이다”라면서 “정권마다 감사결과가 모두 다른데, 어떤 국민이 감사원의 감사결과를 신뢰할 수 있겠나”라고 말했다.

이 대표는 이어 “결국 이번 윤석열 정부 감사는 4대강 보를 유지하기 위한 명분 확보용 감사로 밖에 보이지 않는다. 여기에 더해 정부 여당 정치인들은 4대강 사업 결과로 더 큰 홍수피해를 막았다는 황당한 논리로 정쟁을 부추기고 있다. 정쟁을 통해 수해 책임의 시선을 다른 곳으로 돌리려는 얄팍한 술수일 뿐”이라면서 “다시 이명박 정권의 4대강 파괴 시절로 퇴행한다면 국민들이 결코 용납하지 않을 것”이라고 경고했다.

국민의힘, “4대강 보 해체 결정은 또 하나의 국정농단”

반면, 여당인 국민의힘은 이번 감사원 감사결과에 대해 “좌파 시민단체가 주도한 국정농단”이라면서, 수사 당국의 철저한 진상조사와 처벌을 촉구하고 나섰다. 

김기현 대표는 7월 21일 자신의 페이스북에서 “금강·영산강에 설치된 5개 보의 해체와 개방을 결정한 문재인 정부 당시의 ‘4대강 자연성 회복을 위한 조사평가단’의 구성을 좌파 시민단체 관계자들이 일방적으로 주도한 것으로 드러났다”며 “이들은 평가단에 참여할 민간위원들을 자기들 입맛대로 선정하여 추천하거나 배제했고, 그렇게 편향되게 결성된 평가단은 엉터리 자료에 근거해 불과 두 달만에 보 해체 결론을 성급히 내린 사실이 들통난 것”이라고 지적했다.

윤재옥 원내대표도 같은 날 원내대책회의에서 “보 해체 시 비용 편익을 분석했던 과정을 살펴보면 국민을 대하는 태도에 큰 충격을 받게 된다”며 “전문위원이라는 사람들이 국민을 아무 생각 없는 존재로 무시하고 국민을 속이는 것쯤은 아무렇지도 않은 일로 여겼다는 사실에 경악하고 분노하지 않을 수 없다”고 규탄했다.

국회환경노동위원회 소속 국민의힘 의원들도 이날 국회 소통관에서 기자회견을 열어 “문재인 정부가 입맛에 맞는 환경단체들과 이권 카르텔을 형성해 비과학적이고 졸속으로 정책을 추진하며 벌인 ‘제2의 국정농단’”이라고 비판했다. 환노위 위원들은 “보 해체와 무관하며 목적도 다른 과거 설문조사 결과를 가져다 활용하는 등 경제성 분석 결과를 왜곡했다”며 “데이터 한계로 추가 검토가 필요하다는 의견을 묵살하고, 졸속으로 보 처리방안을 결정한 정황이 확인됐다”고 지적했다.

김민수 대변인도 7월 21일 논평을 통해 “자신들이 무조건 옳다는 선민의식에 빠져 진실을 왜곡하고 국민을 우롱하는 것이 일상화된 문재인 정권이 자행한 또 하나의 국정농단이 바로 4대강 보 해체 결정이었다는 것이 드러났다”라면서 “정치 놀음에만 빠진 이들이 국가적 차원의 사업에 왜곡과 조작을 통해 대못을 박아버렸고, 이로 인해 치수라는 국민의 생명과 안전에 직결된 부분까지 무너지게 된 것”이라면서 이제는 이러한 조작·선동을 그만두고 4대강 16개 보를 활용한 근본적인 물관리 대책을 세워야 한다고 촉구했다.

세종시, ‘세종보 해체 결정 과정 오류’ 발표 환영

한편, 세종보가 있는 세종특별자치시는 2021년 1월 국가물관리위원회에서 결정한 금강·영산강 보 처리방안에 절차적 하자가 있었다는 감사원의 공익감사 결과와 환경부의 세종보 정상운영 계획 발표와 관련해 환영한다는 입장을 밝혔다.

세종시는 “이번 공익감사 결과가 세종보에 대한 오랜 사회적 논란 해소는 물론 세종보 탄력 운영을 통해 친수공간 확보와 수생태계 건강성 회복이란 새로운 물꼬를 트는 계기가 될 것으로 기대한다”고 밝혔다. 이어 “그동안 시는 시정 4기 들어 정부와 국회 등 관계기관을 수 차례 방문해 세종보 정상 가동을 건의한 바 있다”며 “지난 5년간 세종보 완전 개방으로 1천287억 원의 국민 혈세를 들여 지은 시설을 사실상 방치한 수준을 넘어 시민을 위한 수자원 관리와 친수공간 확보에도 막대한 지장을 초래했다는 판단 때문”이라고 설명했다.

세종시는 특히, “세종보는 행정중심복합도시건설청이 행정중심복합도시(세종시 신도시)를 만들 때 도시 유지용수 확보와 친수공간 확보 목적으로 설치한 시설”이라며 “하지만 이를 5년 이상 방치하고 국가물관리위원회가 성급히 철거를 권고하면서 세종보는 제대로 가동도 해보지 못하고 사회적 갈등의 중심에 서야만 했다”고 지적했다.

최민호 세종시장은 “세종시는 이번 감사원 감사 결과를 토대로 환경부와 국가물관리위원회에 세종보 철거 권고 결정 철회를 강력하게 건의할 것”이라며 “이를 통해 지역 랜드마크인 이응다리와 주변 인프라를 연계한 비단강 금빛 프로젝트와 금강 준설 등을 성공시켜 풍요로운 금강을 시민들에게 돌려드리겠다”고 말했다.

[『워터저널』 2023년 8월호에 게재]