우리나라 수질관리 규제 개혁의 방향

우리나라는 수질관리를 위해 수질오염원별 규제와 입지규제의 이원적 규제수단을 사용하고 있다. 수질오염은 사람의 생산 및 소비활동 결과 발생하는 수질오염물질이 공공수역에 유입됨으로써 발생하며, 수질오염물질이 발생하는 수질오염원은 생활하수, 산업폐수, 축산폐수 등 점오염원과 도시, 도로, 농지, 공사장 등 불특정 장소에서 불특정하게 수질오염물질이 배출되는 비점오염원으로 구분된다. 

수질오염원별 규제는 점오염원과 비점오염원으로부터 발생하는 수질오염물질로 인한 수질오염을 방지하기 위해 수질오염물질 발생 원인자에게 발생된 수질오염물질을 정화하여 공공수역에 배출하도록 강제하는 것으로 배출허용기준 규제가 그 대표적인 예이고, 입지규제는 하류의 수질을 보호하기 위해 그 상류의 일정지역에 대해 특정 수질오염물질이나 일정규모 이상의 수질오염물질 배출시설 등의 설치를 금지하거나 제한하는 것으로 상수원보호구역 지정이 그 대표적인 예다. 

수질오염원별 규제

「환경정책기본법」 제30조제1항은 정부는 환경보전을 위하여 대기오염·수질오염·토양오염 또는 해양오염의 원인이 되는 물질의 배출, 소음·진동·악취의 발생, 폐기물의 처리, 일조의 침해 및 자연환경의 훼손에 대하여 필요한 규제를 하여야 한다고 수질오염물질 배출에 대한 규제를 규정하고 있다. 점오염원 중 산업폐수에 대한 규제는 「물환경보전법」, 생활하수에 대한 규제는 「하수도법」, 그리고 축산폐수에 대한 규제는 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」에 각각 규정되어 있고, 비점오염원에 대한 규제는 「물환경보전법」 제53조에 규정되어 있다.

산업폐수 배출규제의 주요 내용은 산업폐수 배출시설을 설치하려는 자는 설치허가를 받거나 신고를 하여야 하고, 배출시설을 설치한 자는 지역별, 수질오염물질별, 산업폐수 배출량별로 설정된 배출허용기준에 맞게 정화 처리하여 배출하도록 하는 것이다. 

생활하수 배출규제의 주요 내용은 생활하수를 처리하기 위해 지방자치단체와 개인에게 공공하수처리시설 및 분뇨처리시설, 그리고 개인하수처리시설을 각각 설치하여 지역별, 처리량별, 그리고 수질오염물질별로 방류수 수질기준에 적합하게 처리하여 방류하도록 하는 것이다. 축산폐수 배출규제의 주요 내용은 가축분뇨 배출시설을 설치하려는 자는 설치허가를 받아 가축분뇨 처리시설을 설치하여야 하며, 수질오염물질별, 지역별로 설정된 방류수수질기준에 적합하게 처리하여 방류하여야 한다. 

또한 「물환경보전법」 제4조는 점오염원별 배출허용기준규제나 방류수 수질기준 규제에도 불구하고 물환경 목표기준을 달성, 유지하지 못하거나 수질오염으로 주민의 건강·재산이나 수생태계에 중대한 위해를 가져올 우려가 있다고 인정되는 경우에는 수계영향권 내의 수질오염원을 총량으로 규제할 수 있도록 하고 있다. 

「물환경보전법」 제53조는 도시의 개발, 산업단지의 조성 등 비점오염 유발사업을 하거나, 제철시설이나 섬유염색시설 등 폐수배출시설을 설치하려는 자는 비점오염저감계획서를 작성하여 환경부장관에게 신고하도록 하고, 비점오염물질 유발 사업을 하거나 폐수배출시설을 설치, 운영할 때는 비점오염저감계획을 이행하도록 하고 있다([표 1] 참조). 

수질오염원 입지규제 위한 구역 및 지역 지정

수질관리를 위한 수질오염원 입지규제로는 상수원보호구역, 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역, 수변구역 및 배출시설설치제한지역을 지정해 해당 구역 및 지역에 대해 수질오염물질 배출시설의 입지를 제한 및 금지하고 있다([표 2] 참조).

「수도법」 제7조제1항은 환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원 보호를 위한 구역(이하 ‘상수원보호구역’이라 한다)으로 지정하거나 변경할 수 있다고 규정하고 있다. 2021년 10월, 전국에 지정된 상수원보호구역 수는 286개소이며, 지정면적은 경기도 190.17㎢ 등 총 1천130.84㎢이다([표 3] 참조). 

「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 및 「영산강·섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제4조제1항은 모두 상수원의 수질보전을 위해 취수지점 상류의 일정지역에 수변구역을 지정토록 규정하고 있다. 2020년 말 4대강 수계의 수변구역 지정 면적은 한강수계 185.018㎢ 등 총 1천196.513㎢이다([표 4] 참조). 

팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역은 수도권 상수원인 팔당호와 충청권 상수원인 대청호의 수질을 보전하기 위해 1990년 9월 19일, 「환경정책기본법」 제22조(환경처고시 제90-15호)에 의해 지정되어 오늘에 이르고 있다. 팔당호와 대청호 상수원 수질보전 특별대책지역의 지정 행정구역과 면적은 팔당호는 경기도 7시·군 2천96.6㎢이며, 대청호는 대전광역시 1구, 충청북도 3군  700.1㎢이다([표 5] 참조). 

「물환경보전법」 제33조제7항은 환경부장관은 상수원보호구역의 상류지역, 특별대책지역 및 그 상류지역, 취수시설이 있는 지역 및 그 상류지역의 배출시설로부터 배출되는 수질오염물질로 인하여 환경기준을 유지하기 곤란하거나 주민의 건강·재산이나 동식물의 생육에 중대한 위해를 가져올 우려가 있다고 인정되는 경우에는 관할 시·도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 배출시설의 설치(변경을 포함한다)를 제한할 수 있다고 규정하고 있다. 배출시설 설치제한지역은 대구광역시 2군·구, 대전광역시 2구 등 전국 55시·군·구에 지정되어 있다([표 6] 참조). 

수질관리 규제 필요성 원천적 제거

수질오염원별 규제와 수질오염원 입지규제 모두 그 주된 목적은 상수원 수질 보호이며, 특히 수질오염원 입지규제는 오로지 상수원 수질을 보호하기 위한 것이다. 수질오염원 입지규제를 위해 지정된 상수원보호구역, 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역, 수변구역 및 배출시설설치제한지역에서는 수질오염물질을 발생시키는 거의 모든 행위와 시설의 설치가 금지 또는 제한된다. 

상수원보호구역은 상수원수 취수지점 상류의 일정 구역에 설치되기 때문에 상수원수 취수지점을 가능한 한 상류로 이전하면 그 하류의 상수원보호구역을 해제할 수 있다. 예를 들어, 팔당호 상수원을 소양호와 충주호로 이전하면 현재 팔당호 상류의 상수원보호구역을 모두 해제할 수 있다. 

팔당호 수질보전대책지역도 팔당호 상수원을 상류로 이전하면 그 지정을 해제할 수 있고, 대청호 상류 상수원보호구역과 수질보전 특별대책지역은 대청호 안에 있는 상수원수 취수지점을 댐 하류 유하거리 4〜5㎞ 지점에 설치하면 그 지정을 해제할 수 있다. 수변구역과 배출시설설치제한지역도 상수원수 취수지점을 상류의 상수원으로 이전하면 그 지정을 해제할 수 있다. 즉, 현재의 상수원을 상류의 호소나 청정수역으로 이전하면 수질관리를 위한 규제의 필요성이 자연스럽게 없어진다. 

상수원의 상류 이전은 상류에 맑고 풍부한 수량의 상수원을 확보하는 것이 전제가 되어야 한다. 팔당호 상수원의 경우에는 상류에 소양호와 충주호 등 우수한 청정 상수원이 있어 지금 당장 추진하더라도 문제가 없고, 또한 지금 당장 추진되어야 한다. 그러나 현재 사용하고 있는 상수원의 상류에 우수한 청정 상수원이 없는 경우에는 장단기적으로 상류에 우수한 청정 상수원을 확보하는 방안을 추진해야 한다. 

상류 청정 상수원의 지역적 불균형을 해소하는 하나의 방안으로 상수원수네트워크 구축방안이 있다. 한강수계, 낙동강수계, 금강수계 및 영산강·섬진강수계 상류의 청정상수원을 물리적, 지리적으로 가능한 한계까지 도수로 등에 의해 수계를 달리하는 지역에 공급할 수 있게 하는 것이다. 충주댐의 물을 안성, 평택 등 경기도 서부지역의 상수원수로 공급하고, 용담댐의 물을 전주시 등 호남북부지역에 공급하는 것과 같다. 

우리나라 4대강 수계의 상류에는 맑고 풍부한 수량의 상수원이 많이 있다. 4대강 수계에 위치한 용수전용 댐들의 청정상수원 공급능력은 117억㎥ 이상이다. 2020년 우리나라의 수돗물 수요량은 67억㎥으로 공급능력의 57%에 불과해 상류의 청정 상수원으로 전국 모든 지역에 상수원수를 충분히 공급할 수 있다. 그러면 상수원 수질보호를 위한 모든 규제의 철폐가 가능하다. 다시 말하면, 수질관리 규제 필요성의 원천적 제거로 현행 수질관리 규제의 대부분을 철폐할 수 있다.

[『워터저널』 2022년 9월호에 게재]