해하·황하·요하·송화강 수질오염 심각
급속한 경제성장으로 환경오염 악화…환경관리도 열악
‘오염물질 배출허가증제도’ 효율적 이용으로 통제

▲ 왕밍왠 교수(중국 칭화대 환경자원 에너지법연구센터)

2005년 장강(長江), 황하(黃河)를 포함한 전국의 7대 수계의 411개 지표수 측정단면 중, Ⅰ∼Ⅲ류(급수), Ⅳ∼Ⅴ류와 Ⅴ류 수질의 단면비율은 각각 41%, 32%와 72% 이였다. 그 중 요하(遼河), 회하(淮河), 황하(黃河), 송화강 (松花江) 수질이 비교적 나쁘며, 해하(海河)의 오염이 가장 심각하다. 주요 오염지표는 암모니아, 생물화학적 산소요구량(BOD), hypermanganate지수와 석유류였다.

기업이 몰래 폐기물을 배출하거나 배출한 오염물질에 대해 허위기재를 하는 현상이 상당히 보편적이다. 또한 대기오염 상황이 개선되지 않아 이산화황의 배출은 감소되지 못하였을 뿐만 아니라 오히려 대폭적으로 상승하였다.

2005년에 모니터링된 522개 도시 중 공기질량이 1급 표준에 달한 것은 22개(4.2%), 2급 표준에 달한 것은 293개(56.1%)에 달하며 주요 오염물질은 미세먼지이다. 공업 고체폐기물의 감량사업은 상당히 느리게 진행되나, 폐기물 생성은 해마다 상승추세를 보이고 있어 고체폐기물이 축적되는 양도 점점 많아지고 있다.

2005년에 전국 공업 고체폐기물은 13억4천만 톤이 생성되었으며，이는 그 전 해에 보다 12.0% 상승한 양이다. 공업고체 폐기물 배출량은 1천654만 톤에 달하였고 그 외 생활쓰레기 무해처리율은 비교적 낮다.

날로 심화되는 환경오염 위기에 대처하기 위해 중앙정부는 오염방지에 관한 일련의 법률, 법규와 행정규정 제도를 제정 및 시행했다. 그 중에서 중화인민공화국 헌법(1982) 제26조 에서는 “국가는 생활환경과 생태환경을 보호하고 개선하며 오염 및 기타 공해를 방지하고 제거한다”고 규정, 환경보호와 오염방지를 위한 헌법적 근거를 마련했다.

중화인민공화국의 「환경보호법」(1989)은 중국의 환경보호에 관한 종합법률이다. 이외에도 전국인대 상무위원회는 해양·수질·대기·폐기물 오염, 소음 등 전문법률을 제정했으며 여기에는 「해양환경보호법」,「수질오염방지법」,「대기오염방지법」,「고체폐기물환경오염방지법」,「환경소음오염방지법」,「방사성오염방지법」등이 포함되어 있다.

국무원은 또 중화인민공화국 「해양폐기물 투기관리 조례」(1985),「회하유역 수질오염방지잠정조례」(1995),「수질오염방지법 시행규칙」(2000) 등 관련 오염방지에 관한 행정법규를 제정했다.

국무원 환경보호 행정주관 부문에서는 ‘수질오염물질 배출허가증관리 잠정방법’(1988),‘회하와 태호유역 배출에 있어서의 중요 수질오염물질 허가증 관리방법’(시행 2001) 등 행정규칙을 제정했다. 일부 지방정부도 오염방지에 관한 지방법규와 규정을 제정했는데 ‘북경시 오염물질 배출허가증 관리잠정규칙’(1997),‘광동성 오염물질배출 허가증 관리방법’(2001) 등이다.

▲ 중국은 산업화로 요하, 회하, 황하, 송화강, 해하의 수질오염이 심각하다. 중국 정부는 수질오염을 막기 위해 지난 1985년 ‘수질오염물질 배출허가증제도’를 최초로 도입, 실시하고 있다. 사진은 황하의 황토빛의 물 흐르고 있는 난주시 전경.

1. 오염물질 배출허가증제도
중국의 오염물질 배출허가증 제도는 환경질을 개선하는 것을 목표로, 오염물질 총량을 통제하는 것을 기초로 하며, 오염물질 배출 사업체에서 △신고등기 △오염물질 배출 지표의 기획분배 △오염물질 배출 허가증의 신청 심사 및 발급 △오염물질 배출 허가증 집행상황에 대한 감독 및 검사 등 4개의 주요 절차로 된 오염방지 법률제도이다.

앞에서 서술한 오염방지 법률제도 중 일부는 외국 선진경험을 참조해 제정한 것인데 예를 들면 환경영향평가제도, 오염물질 배출허가증제도 등이다. 또 일부는 중국이 환경관리의 실천 중에서 창조한 것으로 삼동시(三同時)제도 등이 있다. 이러한 제도는 오염방지, 그리고 환경보호사업에 있어서 적극적인 작용을 발휘했다.

그러나 중국의 환경오염이 갈수록 복잡해지고 심각해짐에 따라, 그 중 일부 제도의 단점은 명확히 드러났다. 중국의 오염방지 법률제도가 시행된 효과로부터 볼 때, 오염물질 배출허가증 제도는 오염방지에 관한 법률제도에서 핵심적인 지위에 처해있다고 볼 수 있다.

오염물질 배출허가증 제도는 오염물질 배출행위 발생 전부터 배출행위 발생 후의 모든 단계를 포괄하며 오염자에 대한 일상관리 과정 및 관련 위기 관련과정을 포함하고, 오염예방의 사전 관리에 적용될 뿐만 아니라 오염처리 과정에서의 감독 및 통제와 오염에 관한 사후구제관리에도 적용된다. 이는 오염물질 배출허가증 제도가 오염방지 법률제도에서 핵심으로 작용할 수 있으며, 오염방지 법률제도 체계에서 핵심지위에 있는 근본 이유 중의 하나이다.
 
 또한 오염물질 배출허가증제도는 단독으로 적용될 수도 있고, 기타 오염방지제도와 결합해 적용될 수도 있으므로 오염방지 법률제도의 전체 효과를 증대할 수 있다.

또, 삼동시(三同時)제도, 환경영향평가 등 오염예방을 위주로 하는 법률제도의 오염물질 배출기업에 대해 지속적으로 감독 및 통제를 할 수 없는 수동적인 단점을 보완할 수 있고 다른 한편으로 오염물질 배출허가증 제도는 국가가 오염을 통제하는데 관한 법률, 법규, 표준, 정책 및 관리조치 등을 종합하고 구체화함으로써 적용이 가능하도록 해 환경효과, 경제 및 사회효과를 추진하고 상호 조화롭게 작용하도록 했다.

한편 엄격하고 규범화된 절차로 환경기관이 기업의 폐기물 배출 행위에 대해 감독 관리를 할 수 있도록 확보하고 환경행정기관의 행위를 구속하는 데 유리하다. 동시에 환경행정관리 비용을 절약할 수 있을 뿐만 아니라 환경행정기관의 사업효율을 제고한다. 또한 권리남용과 부패를 극복할 수 있고 환경보호영역에서의 법에 의한 행정이 가속화될 수 있다. 오염물질 배출 허가증 제도의 시행은 다른 오염방지 법률제도보다 효과가 명확히 좋다.

통계에 따르면, 1996년 전국성, 직할시, 자치구의 도시에서는 보편적으로 수질오염배출 허가증제도를 시행했다. 총 4만2천412개의 기업에 4만1천720개 오염물질 배출 허가증을 발급했다. 2000년 중국에서는 7만1천27개의 기업에서 8만899부의 수질오염물질 배출허가증을 신청 및 획득했으며, 2002년 말까지 전국적으로 이미 8만 여 개 사업체에서 오염물질 배출허가증을 소유하고 있다.

또한 1991년부터 1994년까지 강소성(江蘇省)·산서성(山西省) 등 두 성의 1천21개 기업에 대하여 제2차 수질오염물질 배출허가증 제도를 시행했다. 1991년부터 천진(天津) 등 16개 도시에서 대기오염 배출물 허가증 제도를 시행했다.

▲ 중국의 현행 ‘수질오염물질 배출허가증제도’는 실제 집행과정에서 부딪히는 문제점을 다른 환경관리정책과 조화롭게 작용하지 못해 배출표준이 불일치하다. 사진은 누에고치에서 뽑은 실로 실크를 만드는 장면.

같은 해 국무원은 「수질오염방지법 시행규칙」을 반포했으며, 수질오염 배출허가제도를 확립해 배출물 허가증제도는 대기오염방지와 수질오염 방지에서 명확한 법적 지위를 확보하게 되었다. 중국이 현재 시행하고 있는 오염물질 배출 허가증 제도는 수질오염 및 대기오염 영역의 오염 방지 및 제거이다. 기본적으로 모두 농도통제와 총량통제가 결합된 폐기물 배출허가증이다.

중국의 오염물질 배출허가증에 과한 입법은 지난 20여 년 동안 큰 발전을 가져왔음을 알 수 있다. 이와 동시에 발전과정에서 많은 좌절도 겪었다. 제일 전형적인 예로서, 1989년 12월 전국인대상무위원회에서 「환경보호법」 초안을 심사하면서 오염물질 배출허가증제도에 대하여 벌린 치열한 논쟁이다. 초안의 제31조에서 규정한 오염물질 배출허가증제도인‘오염물질을 배출하는 사업체는 응당 국가규정에 따라 신고 및 등기하고 오염물질 배출허가증을 수령하여야 한다’에 대해 반대의 목소리가 높았다.

이에 「환경보호법」(1989)에서는 오염물질 배출허가증제도를 확립할 수 없었고 그 대안으로서 오염물질 배출 신청등기제도를 채택했다. 따라서 문제의 조항은 ‘오염물질을 배출하는 기업, 사업체는 응당 국무원 환경보호 행정주관 부문의 규정에 따라 신청 및 등기 해야한다.’는 조항으로 수정됐다. 

기존 중국의 오염물질 배출허가증제도는 대기오염물질 배출허가증제도, 수질오염물질 배출허가증제도, 육지로부터 오는 오염물질 배출허가증제도 등으로 나뉘어져 오염방지 단행법률 혹은 법규에 분산적으로 규정되어 있다.

2. 수질오염 배출허가증제도
수질오염물질 배출허가증은 중국이 최초로 시행한 오염물질 허가증제도이다. 1985년부터 상해시(上海市) 황포강(黃浦江) 상류의 수원보호구에서 수질오염물질 배출총량에 대해 통제하는 오염물질 허가증제도를 제일 처음 시행했으며, 지금까지 모두 22년 동안 시행됐다.

수질오염물질 배출허가증제도를 시행하는 초기에, 총체적으로 농도통제를 위주로 했고 이를 기점으로 기타 관련되는 오염방지정책을 시행했다. 객관적으로 보았을 때 농도에 따라 통제하는 오염관리방식은 간단하고 그 시행에 있어서 용이한 점 등 장점을 가지고 있으며, 환경에 대해 감독하고 측량할 수 있는 중국 그때 당시 수준에 부합되었으며 수질오염 방지사업에 있어서 적극적인 작용을 발휘했다.

그러나 1992년 이후 중국 경제가 급속도로 발전하면서 공업용 오염물질과 도시오염물질의 대량 배출은 수원과 토양을 엄중히 오염했으며 이미 상당히 엄중해진 중국의 수자원 부족문제를 상당히 부각시켰다. 그 외에도 대량의 인적자원, 물력, 재력을 동원한 환경개선이 필요했다.

‘농도통제’는 영활성이 결여돼 오염물질 감소와 수질환경개선 목표를 연관 지을 수 없었고 경제적인 우세를 갖고 있지 않는 등 폐단들이 하나둘씩 나타나기 시작했다. 이러한 심각한 상황의 발생은 ‘농도통제’를 위주로 하는 수질오염물질 배출허가증제도가 수질오염이 가속화되는 형세에 대응하지 못했기 때문이었다고 본다.

실제로 수질오염물질 배출허가증제도에서 제일 중요한 것은 오염물질 배출총량의 확정과 오염물질 총량을 감소하기 위한 지표의 배분이다. 수질오염위기를 통제하기 위해 90년대 중반부터 중국의 수질오염물질 배출허가증제도는 ‘농도통제’로부터 ‘농도통제와 총량통제를 상호 결합하는’전환을 가져왔다.

1996년에 개정된 「수질오염방지법」 제16조는 ‘일부 주요 수질오염물질 배출에 대해 총량통제의 관리제도’를 시행할 것을 규정했다. 안타까운 것은 비록 1985년부터 1996년까지 중국의 수질오염물질 배출허가증제도 시법사업이 개시 된지 10여 년이 되었고 상당히 풍부한 경험을 축적했지만, 1996년에 국가 환경보호 부문이 「수질오염방지법」에 수질오염물질 배출허가증제도 도입에 관해 제안했을 때 공업행정부문에서는 여전히 강력한 반대를 했다는 점이다.

따라서 최종적으로 입법기관은 중국국정에 부합되지 않는다는 이유로 동 법에서 수질오염물질 배출허가증제도를 도입하는 것을 거절했다. 다만 오염물질 배출량을 감소할 임무가 있는 기업에 대해 중점적으로 오염물질 배출량에 대한 제도를 시행하기로 한다고 규정했다.

그러나 「수질오염방지법」에서 규정하지 않았다고 하여 수질오염물질 배출허가증제도의 중국에서의 발전이 정체되었음을 의미하는 것은 아니다. 이와 반대로 전국 여러 지방에서는 중앙국가보다 더욱 일찍이 수질오염물질 배출허가증제도와 관련된 규정을 제정했다. 예를 들어 ‘곤명시 수질오염물질 배출허가증 관리 잠정규정’(1999) 등이 있다.

2000년 3월 20일 국무원에서는 「수질오염방지법 시행규칙」을 발표했으며, 제10조에서는 현 급 이상의 지방인민정부 환경보호부문은 오염물질 배출기업이 지방정부에서 오염물질 배출 총량통제 지표를 넘었는지 여부에 따라 오염물질 배출허가증 혹은 오염물질 배출 임시 허가증을 발급하는데 관련된 규정을 제정하고 행정법규의 형식으로 수질오염물질 배출허가증제도의 법률적 지위를 확립했다.

3. 오염물질 허가증제도 문제점
중화인민공화국의 「환경보호법」은 오염물질배출 허가증제도를 확립하지 못했고, 오염물질 배출허가증에 관한 유일한 일부 규정들은 모두 수질, 대기 등 다른 환경요소를 다루는 단행법률 혹은 행정법규에 분산적으로 규정되어 있어 체계화되지 못했을 뿐더러 관련규정도 상당히 완벽하지 못하다.

반대로 각 지방 정부는 각각 관련 행정구역에만 적용되는 비교적 종합적이고 전면적인 오염물질 배출허가증제도를 도입했다. 이는 중앙정부 차원의 오염물질 배출허가증에 관한 입법이 총체적으로 지방 오염방지 규정보다 뒤떨어졌음을 설명한다. 따라서 총체적으로 보아 오염물질 배출허가증제도의 발전에 실천은 입법보다 먼저, 지방입법은 국가 입법보다 먼저 나타나는 난처한 국면에 처하게 되었다.

‘오염물질허가증 제도’는 실제운영과정에서 타 제도와 조화롭게 적용되지 못하고 집행이 어려운 등 문제를 초래하고 있는데 이러한 현실상황은 상당한 우려를 자아낸다. 현행 수질오염물질 배출허가증 제도를 예로 든다면 실제 집행과정에서 부딪히는 문제점은 다른 환경관리정책과 조화롭게 작용하지 못하고 특히 배출표준이 불일치하다.

다른 환경정책에 있어서 근거로 하고 있는 것은 농도표준이며 수질오염물질 배출허가증이 근거로 하고 있는 것은 오염물질 배출량 및 오염물질의 농도이다. 이 두 표준의 불일치는 지방환경보호국이 오염물질 배출 허가증제도의 집행에 어려움을 가져다주었다.

또 기술지원능력과 제도를 운영 면에서 비교적 차하다. 주로 어떠한 방법을 채택하여 수질오염물질 배출총량 통제목표를 실현하고 어떻게 오염물질 감소지표를 배분할 것인지를 통하여 알 수 있다.

한 예로, 지방환경보호국에서 대부분 수질모델에 익숙한 기술인원의 결핍으로 하여 적합한 모델에 관한 데이터를 제공하지 못하고 있으며 따라서 오염물질 배출허가증을 시행함에 있어서의 기술적인 지원을 받는데 상당한 제약을 받는다. 많은 지방의 오염물질 배출 허가증제도는 비록 설립되었지만 응당 발휘하여야 할 작용을 발휘하지 못하고 있는 실정이다.

한편, 시장과 정부가 역할을 제대로 발휘하지 못하는 것은 현대사회의 환경문제의 중요한 근원이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 시민의 환경보호 참여를 보장하는 제도가 필요하다.

시민사회의 적극성, 능동성을 충분히 발휘하고 시민사회의 자주적인 역량을 발휘하여 시장체제와 정부통제의 단점을 보완해야 한다. 오염물질을 배출하는 기업과 오염지역에서 생활하는 지역주민들 모두가 오염불질 배출허가증제도에 대하여 충분한 인식이 결여되어 있고, 이 제도의 유효성에 대하여 의문을 가지는 것도 환경오염 문제에 적극적으로 참여하지 못하는 중요한 요소라 하겠다.

4. 오염물질 허가증제도 개선방안
우선, 2004년 7월 1일부터 적용된 중화인민공화국의 「행정허가법」을 기초로 환경단행법률, 법규, 규정에서의 오염물질 배출 허가증의 관련 규정을 정리 통합해야 한다. 「행정허가법」과 「오염방지단행법」 상의 오염물질 배출허가 규정의 상호관계를 조화시켜야 함과 동시에 먼저 「환경보호법」과 「수질오염방지법」등 환경오염 방지 법률에 오염물질배출 허가증제도와 관련되는 규정을 제정해야 한다.

또 모든 오염물질 배출허가증 법률제도의 규제수준이 명확하고 절차가 완벽하고 규범화되도록 관련제도의 체계를 형성해야 하고 나아가서 이러한 입법과 실천의 기초 아래 통일되고 전문화된 오염물질배출 허가증 관련 법률과 행정법규를 제정해야 한다.

또한 사회공중이 오염물질 배출허가증 제도에 대한 참여를 보장하고 시민의 편리를 도모하는 원칙에 따라 시민의 환경에 대한 알권리와 참여권을 충분히 보장하여야 한다. 이는 행정부문이 전면적이고 진실한 정보를 획득하고 시민의 의지와 요구를 충분히 인식한 전제 아래 법에 따라 과학적인 결정을 내리는데 도움이 된다고 본다.

공중이 오염물질 배출 허가절차에 참여하면 시간이 소모되는 것은 당연하다. 만약 기한에 대해 엄격한 설정을 하지 않는다면 절차적으로 지연을 초래할 수 있다. 「행정허가법」에 따라 신청을 받고 나서부터 허가증을 발급하는데 최대한 40일을 초과해서는 안 된다고 보며 오염물질 배출에 있어서의 고도의 기술성과 오염의 은밀성으로 그리고 공고와 청문의 복잡성으로 하여 오염물질 배출허가증제도의 기한은 적절하게 연장할 수 있다고 본다. 그러나 반드시 환경오염방지의 법률규정에 대해 특별한 규정을 두어야 한다.

한편, 대기·수질오염물질, 고체 폐기물 등 서로 다른 오염물질에 대해서는 종합오염통제방식으로 바꾸어야 한다. 기존 중국 오염물질 배출 허가증 법률 규범 중 비교적 완벽하고 그 적용에 있어서도 성숙한 것은 수질오염물질과 대기오염물질 배출허가증제도 이며 오염수준이 갈수록 심해지고 있는 소음오염, 고체폐기물 오염에 대하여 규제하고 있는 법률은 오히려 아주 적다.

게다가 그 적용 효과는 더욱 우려를 자아낸다. 2004년 2월 국가환경보호국은 심양(瀋陽), 항주(杭州), 무한(武漢), 심천(深玔), 은천(銀川) 등 5개 도시에서 종합오염물질 배출허가증에 관한 시법사업을 개시했으며 이는 중국 미래 오염물질 허가증제도의 발전과 개선에 있어서의 중요한 추세중의 하나일 것이다.

이를 위해 수질오염물질과 대기오염물질 배출허가증제도의 경험과 교훈을 섭취한 기초에서 관련 제도에 관하여 개선해야 하며 동시에 종합오염통제방법의 확립을 적극적으로 검토하고 모색하는 해야 하며 종합적인 법률통제 및 행정법규를 연구 및 제정해 증서하나로 통하는 오염물질 배출허가제와 관리제도를 확립해야 한다.

5. 결 론
서방국가로부터 도입한 오염방지조치로서 오염물질 배출허가증 제도는 중국에서 이미 22년의 발전역사가 있었다. 비록 관련제도가 입법근거, 절차설계, 공중참여와 적용효과 등 면에서 만족스럽지 못한 부분들이 있지만 중국 오염방지 법률제도에서 핵심적인 중요한 작용을 발휘하고 있다는 사실은 부인할 수 없다.

특히 ‘십일오(十一五)’계획에서 ‘주요오염물질 배출총량을 10% 감소할 때 관한’구속력이 있는 지표를 설정했다. 국내 환경관리 수준이 상당히 저조한 상황에서 오염물질 배출허가증제도를 충분히 잘 이용하고 이에 대하여 끊임없이 개선하는 것이 이 목표를 실현하는데 있어서 가장 중요한 부분이라 할 수 있겠다.  [변역= 이화 서울대 대학원 박사과정]