“일본, 환경법 보다 합리적으로 하기 위해 환경매체 초월한
‘통합적 환경보호’정책 펼 가능성 커져”

지자체, 환경매체마다 법 규제 아닌 사업장 조업에 대해 포괄적 허가 부여

▲ 요시노부 기타무라 교수(일본 상지대학교 법과대학)

■  일본의 통합적 환경보호론
환경법학은 일본의 법학 중에서 후발적인 학문영역이다. 최근에는 사법시험에 선택과목의 하나로 채용되는 등 사회적으로 인지되고 있기는 하지만 학문으로서의 체계성이 다른 분야에 비해 충분히 구축되어 있다고 할 수 없고 이론적으로도 미숙한 부분이 적지 않다.
 
이러한 상황에 있기 때문에 환경법을 연구하는 자로서는 실정 환경법과 그 운용을 관찰하여 일본 환경법 독자의 특징을 분석하고 추출해서 이를 체계화·이론화하고 아울러 보다 합리적인 법 시스템을 구축하기 위한 작업을 해야 한다.

‘통합적 환경보호(Integrated Pollution Contro, IPC)’라고 하는 개념은 그 국내법에 있어서의 제도화라고 하는 점에서 이전에는 영국 환경법, 최근에는 특히 독일 환경법의 소개를 통해 일본에 알려지게 되었다.

일본에서 자주 인용되고 있는 바이어(Peter Beyer)의 정리에서‘통합적 환경보호’란 △환경매체를 초월한 횡단적 환경보호 △생태계 내의 복잡한 관련까지 포함한 총체적인 환경보호 △환경부하를 가능한 발생시키지 않도록 하는 제조공정을 고려한 환경보호 △제조물의 이용이 환경부하를 가능한 발생시키지 않도록 하는 환경보호가 그 특징이다.

또한 폴크만(Uwe Volkmann)의 정리도 인용되는 경우가 있는데 △분야 △행정과정 △구상 △주체 △테마에 대해서 생각할 수 있다고 보며 이런 관점에서 이론적 정리는 일본 환경법에는 없었던 것이다.

통합적 환경보호론의 전제에는 어느 하나의 사업장이 발생시키는 환경부하에 관해 대기로의 배출, 공공수역으로의 배출, 토양으로의 배출이 각각 개별적으로 규제대상이 되고 있는 전통적 모델이 있는 것이다. 이러한 전통적 구조 아래에서는 환경부하가 사업장에서 환경매체로 방출될 때만 규제가 가해진다.

▲ 일본의 「수질오탁방지법」은 ‘물’이라고 하는 환경매체에 대한 환경부하 물질의 배출을 통제, 수질보전 및 그 수역에 관한 다양한 용도에 대해서도 배려하는 규제 시스템이 되고 있는 점에서 ‘통합적 환경보호’의 요소를 실현하고 있다.

하나의 사업장이 복수의 환경매체에 가하는 부하를 전체적으로 파악해야 한다는 시점, 환경부하의 연쇄를 전체적으로 파악해서 대응해야 한다는 시점, 부문별이 아니라 횡단적으로 환경부하를 통제해야 한다고 하는 시점은 환경법 정책을 더욱 세련된 것으로 만들기 위해 중요하다고 생각된다.

■  실무적·이론적 관심 부족 이유
일본에서는 ‘통합적 환경보호’라고 하는 관념은 실무적·이론적으로도 그다지 관심을 끌지 못하고 있다. 통합적 환경보호는 일본 환경법의 법 정책에 영향을 줄 수 있는 개념으로서는 취급되지 않으며, 그 구체적 활용방책을 논의하는 환경법 체계서도 없다. 오염자 부담원칙(Polluter Pays Principle)이나 사전예방적 어프로치(Precautionary Approach) 등과는 대조적이다.

통합적 환경보호의 발상에 근거한 규제나 제도는 실제로는 어느 정도 일본 환경법에 도입되어 있으며, 현장의 행정에 상당한 재량을 부여하게 되는 통합적 규제는 개별 사업소별로 규제내용을 확정하는 것이 아닌 일본 환경법의 기본적 구조에도 친화적이지 못하다.

더욱이 통합적 환경보호의 발상은 이해할 수 있지만, 개별 배출사업장에 대해 어떠한 근거로 배출기준을 적용할 것인가에 대한 소개가 충분히 이루어지지 않고 있다는 점도 특히 실무적 관심을 끌지 못하게 하는 이유일 것이다.

통합적 환경보호의 관념 아래에서 대기에 배출되는 환경부하와 수역에 배출되는 환경부하를 통합적으로 파악하여 구체적인 배출기준을 설정할 지, 이행의 모니터링을 어떻게 할지, 위반을 어떻게 인정할 지, 통합함으로써 위반에 대한 파악이 곤란하게 되어 오히려 환경이 악화되지는 않을지 등 하나의 환경매체별로 설정되어 있는 기존의 규제법을 어떻게 변경할 것인가에 관한 정보는 제공되어 있지 않다.

또한 「환경기본법」 제15조에 따라 책정된 국가의 환경기본계획은 환경보전에 관한 정부시책이 통합적이며 계획적으로 추진되기 위한 지침으로서 기능 하도록 기대되고 있다. 1994년에 제1차 계획이 수립된 후 5년마다 수정되어 현재 제3차 계획이 수립되어 있다.

환경기본계획 중에서 ‘통합’ 이라고 하는 용어는 일관해서 환경정책의 방향을 제시하는 것으로 사용되고 있다. 환경정책이라고 하더라도 공공정책의 한 부분인 이상 환경에 관한 것만을 고려하여 추진할 수는 없다. 그래서 환경기본계획에서는 경제적·사회적·환경적 측면이라고 하는 사회경제활동의 각 측면을 통합적으로 파악하는 것이 필요한 ‘통합적 어프로캄로서 정리되고 있다.

한편, ‘통합’이라고 하는 말은 사용하지 않지만,‘통합적 환경보호’의 개념과 가까운 인식은 환경기본계획 가운데 발견할 수 있다. 즉 일반적인 인식으로서 환경은 대기, 물, 토양 및 생물간에 물질이 순환되고 생태계가 미묘함 균형을 유지함으로써 성립하는 것이며, 이런 요소는 상호 밀접한 관계를 가지고 영향을 미치고 있다.

또 인간활동은 이러한 환경요소에 다면적으로 영향을 미치며 대기, 물, 토양과 같은 매체를 횡단하여 문제를 파악하는 관점이나 환경부하의 원인이 되고 있는 인간활동의 관점을 충분히 염두에 둘 필요가 있다. 그러나 이러한 인식을 반영한 구체적 시책에 대해서는 언급되고 있지 않고 아직 이념적 차원에 머물러 있다.

■  현행 법제도의 통합적 요소
일본 환경법의 실체적 규제 시스템은 기본적으로 영국 환경법이나 독일 환경법 아래에서의 통합적 환경보호의 관념이 문제시했던 상황에 처해 있는 것으로 생각된다. 즉 개별 환경매체에 대응하는 규제를 하는 방식을 채용하고 있다. 이 방식은 「대기오염방지법」이나 「수질오탁방지법」과 같은 기본적인 「환경오염방지법」에 공통되어 있다.

▲ 일본 지자체는 환경매체마다의 법 규제가 아니라 사업장의 조업에 대해 ‘포괄적 허갗를 부여하는 조례를 만들어 제도화하여 환경보호 및 쾌적한 환경조성에 앞장서고 있다. 사진은 맑은 물이 시내를 흐르는 오사카 전경.

■  일본의 「환경오염방지법」
형식적으로 보자면 일본 환경법에서 통합적 환경보호의 발상이 활용되고 있는 것은 ‘생활환경’이라고 하는 보호법익이다. 생활환경에 대해서는 상식적 의미에서 이해할 수 있기 때문에 법률에서도 특별한 정의가 내려지고 있지 않지만 그 보호는 환경정책의 기본이다.

예를 들면 「환경기본법」 제16조에 근거한 환경기준은 대기오염, 수질오탁, 토양오염, 소음에 대해 설정되지만, 그것은 인간의 건강을 보호하고 생활환경을 보전하는데 있어서 유지되는 것이 바람직한 것이다. 실제로는 생활환경에 착안한 환경기준은 수질에 대해서만 설정되어 있다.

해역에 대해서는 수질의 정도에 따라 A∼C의 세 가지 유형으로 구분되고 있다. A유형의 이용목적으로서는 수산1급을 들 수 있는데 이는 도미·방어·미역 등의 수산 생물용으로 되어 있다. 또 자연환경보전도 이용목적으로 되어 있는데 이는 자연탐승 등의 환경보전이라 되어 있다. 단순하게 수질만이 아니라 그것과 자연보호나 수산업과의 관계가 수질환경기준의 설정에 있어 고려사항이 되고 있다.

해역에 대한 배수행위는 「수질오탁방지법」이 규제하고 있다. 그 목적은 공공수역 및 지하수의 수질오탁의 방지를 도모함으로써 국민의 건강을 보호함과 동시에 생활환경을 보전하는 것이다(제 1조). 이 법은 생활환경과 관련되는 피해를 발생할 우려가 있는 정도의 폐액을 배출하는 사업장을 첫 번째 대상으로 하고 있다(제2조 제2항 제2호).

따라서 준수해야 하는 배수기준의 하나는 배출되는 수역의 생활환경을 보전하는 것을 목적으로 설정되게 된다(제3조, 제12조). 사업장이 집중되어 있어서 배수기준의 준수만으로는 수질환경기준을 확보할 수 없는 경우에는 총량규제제도가 도입되어 개별의 사업장에 대해 배수기준에 뿐만 아니라 총량규제기준의 준수가 의무화된다(제4조의 2 내지 제4조의4, 제12조의2).

「수질오탁방지법」은 물이라고 하는 환경매체에 대한 환경부하 물질의 배출을 통제한다는 점에서는 통합적 환경보호의 발상이라고는 할 수 없지만, 배출되는 곳의 수질을 보전하는 것만이 아니라, 그 수역에 관한 다양한 용도에 대해서도 배려하는 규제 시스템이 되고 있는 점에서 ‘통합’의 요소를 약간 실현하고 있다고 할 수 있다.

■  「다이옥신류대책특별조치법」
1999년에 제정된 「다이옥신류대책특별조치법」은 다이옥신류에 착안해서 일정한 시설로부터 대기, 물, 토양에 대한 배출행위를 통제하는 법률이다. 이 법에서는 다이옥신류에 의한 대기, 물, 토양의 오염에 관해 각각 환경기준이 설정된다. 규제를 받는 특정시설은 배출 가스와 배수에 대해 환경성령이 정하는 배출기준을 준수해야 한다(제8조, 재20조). 다이옥신류에 착안하여 다른 환경매체에 대한 배출을 규제하는 점에서 일정 정도의 통합성이 실현되고 있다고 할 수 있다.

이 법에서는 시책의 기본이 되어야 하는 기준으로서 ‘일일섭취한계농도(TDI)’라고 하는 개념을 설정, 이를 4pg-TEQ로 하고 있다(제8조, 제20조). 이 수치는 다이옥신류를 인간이 일생 동안 계속적으로 섭취하더라도 건강에 영향을 미칠 우려가 없는 1일 당 섭취량 이라고 한다. 이는 어떤 환경매체로부터 섭취하는지를 묻지 않기 때문에 통합적 환경보호의 발상을 취한 것이라고 하는 평가가 있다.

그렇지만 TDI는 「다이옥신류대책특별조치법」아래에서의 구체적인 시책에 반영하는 것은 아니다. 대기에 관한 다이옥신류의 환경기준이라면 그 확보가 곤란한 경우에는 총량규제제도의 도입으로 연결되지만(제10조), TDI에 대해서는 그러한 구체적인 효과는 없다. 그런 의미에서 통합적 환경보호의 발상은 보이기는 하지만, 제도적으로 관철되고 있다고는 할 수 없다.

다이옥신류 규제를 통합적 관점에서 평가하자면 대기 중에 방출된 다이옥신류가 토양에 침투되어 축적한다고 하는 물질순환을 고려해서 토양오염 대책을 강구하는 점을 들 수 있을 것이다.

■  환경영향평가제도
1997년에 제정된 「환경영향평가법」은 통합적 환경보호의 관념에 따른 법률이라고 평가되고 있으며 기본적으로 절차법이다. 그런데 이 법은 ‘횡단조항’(제33조)이라고 하는 규정을 통해 사업을 허가하는 법률에 연계시키고 이러한 법률의 허가요건을 추가하는 기능을 가지고 있으며 이런 점에서 실체법적인 성격을 가지고 있기도 하다.

예를 들면 비행장 설치허가의 근거인 항공법 제39조에는 환경 배려를 요구하는 요건을 규정하고 있지 않지만 환경영향평가의 결과, ‘환경에 영향 있음’이라고 하는 평가가 내려진 경우에는 이를 이유로 신청을 허가할 수 없는 재량이 창출된다.

실제로는 ‘환경에 영향 있음’과 같은 결과가 나오는 경우가 없지만 환경배려가 충분하게는 이루어지지 않는 개별 사업법에 대해 후발적 이기는 하지만 환경배려를 법적으로 명하게 된 이 제도에 대해서는 일반적으로 높은 평가가 내려지고 있다.

일본의 모든 도도부현과 주요 정령지정도시는 「환경영향평가법」과 유사한 형태로 환경영향평가조례를 제정하고 있다. 이 측면에서는 통합적 환경보호는 지자체 차원에까지 침투되어 있다고 할 수 있다. 그렇지만, 환경영향평가 조례에 있어서 법률에 있는 것과 같은 횡단조항을 설치할 수 있는가에 관해서는 해석상 견해가 갈리고 있다.

■  환경오염물질배출·이동등록제도(PRTR)
환경오염물질배출·이동등록제도(Pollutant Release and Transfer Register, PRTR)는 1999년에 제정된 「특정화학물질의 환경에 대한 배출량의 파악 등 및 관리의 개선촉진에 관한 법률(PRTR)」에 의해 도입되었다.

OECD의 권고를 받아 제정된 PRTR법은 사람의 건강을 해칠 우려가 있거나 동식물의 생식·생육에 지장을 초래할 우려가 있는 등의 화학물질이 환경에 배출되는 것을 정보적 수법과 자주적 수법을 통해서 억제하는 것이다.

PRTR법은 화학물질이 사람의 건강이나 생태계에 가하는 영향에 착안하여 대기·수역·토양의 여하를 막론하고 이를 사업소 밖으로 배출하는 행위를 포괄적으로 파악하고 있다. 이 점에서 통합적 환경보호의 관념이 적용된 제도라고 할 수 있다. PRTR법은 구체적인 화학물질에 주목했기 때문에 같은 물질이라면 그것이 대기에 배출되든지 수역에 배출되든지 전체로서의 양을 포착할 수 있다.

「대기오염방지법」에서 황산화물(SOx)과 「수질오탁방지법」에서의 화학적 산소요구량(COD)과 같은 다른 규제대상을 통합하고자 하는 것은 아니다. 또한 화학물질의 대기로의 배출이나 수역으로의 배출이 개별적으로 실체적 규제를 받고 있는 것이 아니다.

가령, 그러한 상황에 있다고 한다면 대기로의 배출을 삭감하는 대신에 수역으로의 배출을 증대시킨다고 하는 것이 문제가 되고 그렇다면 수질악화의 관점에서는 반대될 것이다. 규제가 아니라 정보제공의 의무를 가하기 때문에 환경으로의 부하를 포괄적으로 파악할 수 있었던 것이다.

■  일본 지자체의 대응
일본에서 대기, 물, 소음 등의 환경매체에 관한 규제는 「대기오염방지법」, 「수질오탁방지법」, 「소음규제법」 등의 개별 환경법에 의해 실시되고 있다. 이는 국가 차원의 법률로서 이러한 법률의 규제를 받는 사업장에 대한 구체적 규제는 지자체(도도부현, 정령시)가 담당하고 있는데, 지자체는 법률과는 달리 조례를 제정해서 규제하고 있는 경우가 있다.

조례에서는 환경매체마다의 법 규제가 아니라 사업장의 조업에 대해 ‘포괄적 허갗를 부여하는 구조가 제도화되어 있다. 또한 행정청이 어분을 함에 있어 환경을 배려하도록 하는 규정을 명문으로 개별법에 두고 있는 경우는 많지 않다.

역사적으로는 개발지향의 사회정책이 추진되었기 때문에 환경보호를 주정하는 것은 아니라고 하더라도 환경보호를 한 경우의 경제적 영향을 생각하여 적극적으로 규정하고 싶지 않았다고 하는 점이 그 이유이다.

물론 보다 근본적으로는 그러한 법률의 제정 시에 있어 환경보전의 중요성이 지금과 같이 인식되지 않았고 법률소관 관청이 경제관청이나 사업관청에 있었다는 점도 이유가 될 것이다.

2000년에 단행된 지방분권개혁의 결과 지자체가 법률을 실시하는 경우 그 사무는 종래와 같이 국가사무가 아니라 지자체 사무가 되었다. 이로써 지자체는 중앙정부로부터 독립하여 당해 법률을 해석할 수 있게 되었다.

환경보전을 중시하는 지자체라면 지사나 사장의 지휘 아래 법률해석을 통해 그러한 취지를 파악해서 개별처분에 있어 통합적 배려를 실시하는 것도 가능하게 된다. 추상적으로만 규제되어 있는 환경 배려 조항에 대해 조례를 제정함으로써 구체적 내용을 부여할 수도 있게 되었다.

■  ‘통합적 환경보호’ 가능성
‘통합’을 ‘종합적인 대응의 개혁’이라고 하는 관점에서 이해한다면 보다 광범한 함의를 가지는 점에서 서두에서 살핀 폴크만의 정리가 금후 일본 환경법의 발전에는 유용할 것이며 이에 앞으로 전개될 가능성으로는 다음과 같다.

첫째, PRTR법은 환경매체의 여하를 불문하고 화학물질의 배출에 관한 정보의 제출의무라고 하는 절차적 규제를 하고 있으며, 이것이 가능해진 것은 대기로의 배출이라든지 수역으로의 배출이든지 공통의 물질에 착안했기 때문이다.

둘째, 종적으로 제도화되고 있는 법률에 환경배려라고 하는 횡단적 가치를 주입하기 위해서는 ‘행정과정의 통합’을 보다 한층 추진할 필요가 있다. 이러한 제도는 전국 일률적으로 실현되어야 할 것이기 때문에 기본적으로는 개별법의 개정이 요구된다. 중앙부처의 권한 싸움의 관계로 그것이 곤란하다면 차선책으로 법률의 실시를 담당하는 지자체가 법률해석을 함으로써 이를 실현하게 된다.

셋째, ‘주체적 통합’의 제도화이다. 일본 환경법의 특징 중 하나로서 실시과정을 행정이 독점하고 있는 경우가 있다. 대부분의 법률이 중앙관료의 기안에 의한 내각 제출 법률안이기 때문에 자신들이 생각하는 대로 법률을 설계·실시한다는 것이 당연시되고 있다.

적절하게 행정재량이 행사된다고 하는 근거 없는 전제가 있었기 때문에 법제도의 운영자로서 지역주민이나 환경 NPO가 상정되는 경우가 없었다. 최근에는 소유권 등의 권한을 가진 주민에게 한정되고는 있지만, 「도시계획법」 아래에서의 도시계획제안제도(제21조의2)나 「경관법」 아래에서의 경관계획제안제도(제11조)가 법제화되고 있다.

공공성의 발견은 행정만이 담당하는 것이 아니라 공사 협동을 통해서 이루어진다고 하는 인식이 최근 강해지고 있다. 환경보호가 공익과 개개의 시민이라고 하는 입장을 어떻게 정리할 것인가? 라고 하는 이론적 과제를 극복할 필요는 있지만 「소비생활용제품안전법」 제52조가 규정하는 것과 같이 모든 사람에 대해 행정에 조치청구권을 인정하는 것과 같은 일반적 환경절차법을 제정할 필요가 있을 것이다. 조례 중에는 그 예로 (2006년에 제정된 ‘카나가와현 폐기물의 부정적 처리의 방지 등에 관한 조례’제13조와 같이 선구적으로 제도화하고 있는 것도 있다.

‘통합적 환경보호’라고 하는 발상은 환경법 정책을 보다 합리적으로 하기 위한 것으로써 유럽에서의 논의는 많은 참고가 되지만 일본의 법 제도를 충분히 인식하고 나서 비교법 적 연구를 하는 것이 중요하다.
한국에서도 영국 환경법이나 독일법의 영향을 받은 논의가 있을 것이다. 한국 환경법으로 부터도 구체적인 사례를 배우면서 일본 환경법의 논의를 해나가는 것도 마찬가지로 중요하다.   [번역= 이순태 박사(법제연구원)]