세계 환경의 날 특집  Ⅲ.통합물관리 시대, 유역물관리 어떻게 할 것인가

“유역 중심의 통합물관리 체계로의 기반 마련”

「물관리기본법」서 유역물관리·협력의 물관리·참여의 물관리 원칙 천명
올 7월 출범할 국가·유역 물관리위원회서 통합물관리 지원체계 구축해가야

2000년대 물 정책 키워드는 ‘유역관리’

우리나라는 4대강 물관리 체계를 1998년에 처음 만든 이래 지금까지 시행해 오고 있다. 이 체계는 수도권 주민들의 식수원인 한강 팔당호 수질이 BOD(생물화학적 산소요구량) 기준 2㎎/L로 사상 최악을 기록하면서 도입됐다. 당시 낙동강, 영산강, 금강 등 다른 수계의 수질은 한강보다 훨씬 심각한 실정이었다.

이에 우리 사회는 IMF라는 경제위기의 시기였음에도 불구하고 수질개선에 대한 공감대를 널리 형성했다. 정부와 국민들은 유역의 상류와 하류가 상생할 수 있는 새로운 유역관리제도의 도입 필요성에 깊이 공감했다. 관련 공청회와 토론회 등이 430여 차례나 열릴 정도로 이에 대한 관심이 뜨거웠으며 크고 작은 논의를 거쳐 상생과 화합의 유역관리 틀을 마련했다.

그간 유역관리 정책의 주요 성과는 총량관리, 수변녹지 조성, 상수원 수질개선 등으로 요약된다. 먼저 총량관리에 있어 한강 수계의 경우, 2004년부터 경기도 광주시 등 7개 시·군에서 시행해오던 총량관리 임의제를 2013년 6월 의무제로 전환하는 데 성공했다. 7년이 넘는 시간 동안 지자체, 지역주민과 협의 끝에 합의를 이뤄냈다.

낙동강과 금강, 영산강 수계는 2004년도부터 의무제를 실시, 1단계(2004∼2010년) 및 2단계(2011∼2015년)를 시행하고 현재 3단계(2016∼2020년) 기본계획을 수립 중에 있다. 이 밖에 기타 수계로 경기도 진위천이 2012년부터 총량관리를 시행하고 있으며, 수원시와 평택시, 오산시, 용인시 등 8개 시가 이 수계에 포함되어 있다.

BOD는 개선됐으나 TOC는 악화

그러나 한계점도 분명히 있었다. 지속적인 수자원 개발로 공급능력은 일정 수준 확보했으나, 확보한 수자원을 효율적으로 배분하고 환경을 고려하는 균형적인 물관리를 추진하는 데에는 미흡했다. 예를 들어 농업용수로 쓰이는 부분에 대한 관리가 미흡하거나, 가장 좋은 물을 농업용수로 먼저 쓰고 생활용수는 다른 데에서 끌어오는 구조적인 문제점이 발생했다.

또한 수량과 수질의 관리체계가 분산되어 있다보니 책임 있는 행정, 종합적인 물관리에 대한 고려가 미흡했다. 무엇보다 지역 간 물 갈등을 해소하는 데 어려움이 많았다. 대표적인 지역 물 갈등 사례로 대구와 구미, 부산과 경남 간 취수원 이전 문제가 있다. 지난 4월 낙동강 상류지역을 중심으로 MOU를 체결하려 했으나 경남이 반대하고 나서 끝내 합의에 이르지 못했다.

아울러 수질개선을 위해 대규모로 예산을 투입했음에도 불구하고 수질개선이 정체되고 있다. BOD는 개선됐으나 TOC(총유기탄소량)는 오히려 악화되는 경향을 보였다. 또한 총인(T-P) 농도는 낮아졌지만 해마다 본류 전반에서 녹조 현상이 장기간(초여름∼초겨울)에 걸쳐 발생하고 있다.

수변생태벨트(녹지)의 생태성도 미흡한 것으로 파악되고 있다. 수변녹지 조성 시 매수가 가능한 지역을 대상으로 협의매수 함에 따라 녹지가 파편화되고 생태연결성이 부족해져 복원효과가 미흡한 실정이다. 이 외에도 수계기금 용도에 대해 유역의 상하류 모두가 불만을 제기하는 등의 문제들이 터져나오고 있다.

2018년 5월 물 관련 3법 국회 통과

그러던 중 2018년 5월 「정부조직법」과 「물관리기본법」, 「물기술산업법」 등이 국회를 통과하며 새로운 통합물관리의 시대가 열렸다. 환경부는 지난해 통합물관리추진단을 구성해 국가의 전체적인 물관리 정책방향 및 과제를 담은 ‘지속가능한 물관리를 위한 첫걸음’을 공표했고, 하위법령을 지난 2월 입법예고 해 현재 법제처에 가 있는 상태다. 6월까지 시행령을 제정해 시행해야 하기 때문에 이러한 일정에 맞춰 진행하고 있다.

특히 정책방향은 「물관리기본법」이 유역의 물관리(법11조), 협력의 물관리(법13조), 참여의 물관리(법19조)를 핵심 원칙으로 하고 있어 이러한 법의 취지를 고려해 설정했다. 유역의 물관리는 유역 단위로 관리를 해야 한다는 것이고, 협력의 물관리는 중앙과 지자체가 정책 시행 시 유역 전체를 고려해야 한다는 것이며, 참여의 물관리는 물관리 정책 결정은 이해관계자의 참여와 의견을 수렴해서 해야 한다는 것이다.

낙동강 유역을 예로 보면 이 유역의 물 문제는 수자원이 절대적으로 부족해서 일어났다기보다는 일부지역은 쓰지 않는 물이라고 인식하는 등 수자원의 활용도가 낮아 일어난 것으로 수자원의 질을 높여 활용도를 최대한 끌어올리려는 노력이 필요하다.

하천 연결성 확보 통해 물순환 회복

지난 1월 공표된 ‘지속가능한 물관리를 위한 첫 걸음’의 첫 번째 과제는 ‘물순환의 건강성 회복’이다. 파편화된 물관리에서 물순환을 고려한 자연성 회복 중심으로 물관리를 전환해야 한다는 내용은 그간 여러 차례 논의되어 온 사항이다. 여전히 하천업무의 일부가 국토부에 남아 있지만, 하천사업의 통합모델을 개발해 하천의 연결성을 확보하는 작업부터 해 나갈 방침이다. 하천의 연결성에 대한 내용은 이미 「물환경보전법」에 반영되어 있다.

또한 「하구관리법」 제정 등 연안과 하구에 대한 관리기반을 마련해 나갈 방침이다. 하구 보전과 관련해 현재 세 개의 법안이 국회에 상정되어 있다. 법안의 통과가 결코 쉬운 일은 아니나, 이 법들이 제정되지 못한다면 현재 계획하고 있는 것들이 사실상 추진되기 어렵다. 이에 법 제정을 위해 각 의원실과 계속해서 논의를 이어나갈 것이다.

하구 복원은 현재 금강, 영산강, 낙동강 등 개별 지자체 단위로 복구작업이 진행되고 있다. 이 중에서도 특히 낙동강 하구복원은 대통령의 공약사항이어서, 현재 환경부가 직접 관여해 예산을 투입하고 있다. 5월 중으로 낙동강 하구원의 일부를 개방해 보 개방이 수질개선에 어떠한 영향을 미치는지 모니터링을 실시할 계획이다.

유역 전체 수자원 고려하는 접근 필요

두 번째 과제는 ‘수요와 공급의 조화’이다. 수요와 공급의 조화는 물관리가 일원화되면서 상당히 중요한 과제로 떠올랐다. 기존에는 용도를 중심으로 물을 관리해 왔으나 이제는 유역 전체의 수자원을 고려하는 통합적 접근이 요구된다. 즉 앞으로의 물관리는 농업용수, 공업용수, 생활용수 단위의 단편적인 접근이 아닌 유역 전체의 수자원을 모두 고려하는 물관리가 되어야 한다.

이는 과거부터 논의가 지속되어 온 수리권 문제와도 연결된다. 지자체와 논의하는 과정에서 이들을 설득하는 일이 상당히 어려운데, 물 문제에 있어서는 더 그렇다. 따라서 수리권에 대한 방향성을 명확하게 정립하지 않으면 물을 균형 있게 이용하지 못 한다는 생각을 가지고 수자원 전체를 고려하는 접근부터 해나가야 한다.

한편, 지난 2018년 수도정비계획 수립지침의 개정을 통해 재이용과 수요관리를 우선으로 하는 방향으로 물이용 우선순위를 재정립했다. 이에 따라 수정된 물이용 우선순위는 △빗물활용 및 누수저감 △하수처리수 재이용 △대체취수원(강변여과수 등) 개발 △원거리 광역상수원 등이다.

상향식 물관리 의사결정 구조 구축

세 번째 과제는 ‘유역 주도형 물관리’이다. 기존의 수계관리위원회에서 정부와 지자체가 대부분의 의사결정을 주도해 온 결과 관(官)이 중심이 되는 중앙정부 중심의 하향식 물관리라는 비판이 수차례 제기되어 왔다. 현재 발의되어 있는 법안 중 하나도 수계관리위원회에 전문가와 시민단체가 포함될 수 있도록 하자는 법안이다.

마침 이번에 통과된 「물관리기본법」에 물관리 의사결정 거버넌스 구축을 통한 상향식 물관리를 추진하자는 내용이 반영되어 있어, 오는 7월 출범할 국가와 유역의 물관리위원회는 이를 고려해 구성될 계획이다. 유역이 자주적으로 유역의 물관리를 추진할 수 있는 토대는 마련됐으나 이것이 결코 쉽지만은 않은 일이라 여전히 우려의 목소리가 많은 실정이다.

또한 수량과 수질 등으로 분산되어 있는 물관리 법령과 계획들을 유역을 중심으로 통합해나갈 방침이다. 따라서 이를 어떠한 우선순위를 갖고 개편할지 논의가 필요하다. 「물관리기본법」과 이를 근거로 수립될 국가물관리기본계획, 유역물관리종합계획을 중심으로 법 계획의 위상부터 정립한 후에 유역 중심으로 개편해 나가야 한다고 판단된다.

아울러 유역 환경용량에 대한 검토를 바탕으로 수질을 관리해나갈 방침이다. 한 예로 영주댐 상류는 우리나라에서 최상류 지역이고 주민이 거의 살지 않는 지역인데도 불구하고 축사가 상당히 많다. 이는 유역의 총량에 대한 고려를 전혀 하지 않은 채 각 지자체에서 중구난방(衆口難防)으로 지어놓은 결과다.

누구나 공평하게 물이용 접근 보장

마지막 과제는 ‘물 복지(정의)의 실현’이다. 여기서 복지라는 것은 올해 ‘세계 물의 날’ 주제인 ‘누구도 소외되지 않게 하기(Leaving no one behind)’와도 일정 부분 맥을 같이 한다. 즉, 누구에게나 골고루 물을 공급하고, 역으로 누구나 공평하게 물이용에 접근할 수 있도록 하는 것이 상당히 중요하다.

낙동강 유역을 예로 보면 이 유역의 물 문제는 수자원이 절대적으로 부족해서 일어났다기보다는 일부지역은 쓰지 않는 물이라고 인식하는 등 수자원의 활용도가 낮아 일어난 것이다. 따라서 수자원의 질을 높여 활용도를 최대한 끌어올리려는 노력이 필요하다.

한 가지 방법으로 유기물질 중심의 물관리에서 미량물질, 예를 들면 TOC(총유기탄소량)에 대한 관리를 강화하는 방향으로 패러다임을 바꿔야 한다. 환경부는 올해 낙동강, 특히 금호강에 TOC 총량제를 추진할 계획이나, 대구시가 입장을 번복하고 있어 난항이 예상된다.

아울러 도서·산간지역 등의 상습가뭄 문제를 누수저감사업, 지하수 저류지 설치사업 등을 통해 해소할 계획이며, 수계기금 등 유역 내 물관리 재정체계를 개편하는 방안을 마련하기 위해 현재 연구용역을 실시하고 있다. 이밖에도 수생태계의 연결성을 고려해 수변구역관리제도를 개선할 방침이다.

위촉직이 당연직보다 많도록 규정

한편, 현재 구성되고 있는 ‘국가물관리위원회’는 대통령 소속 위원회로서 국무총리와 민간위원 중 1명이 위원장을 맡고 당연직 위원은 장관급 인사들로, 위촉직 위원은 대통령이 위촉하는 민간위원들로 구성된다. 위원회는 30명 이상 50명 이내로 구성되며, 순수 민간인인 위촉직 위원이 당연직 위원보다 많게 구성이 이뤄질 것이다.

위촉위원의 자격 조건은 △대학 또는 연구기관 물관리 분야에서 부교수 이상 직에 10년 이상 종사한 자 △물 관련 단체 또는 기관에서 10년 이상 종사한 자 △법관, 검사 또는 변호사로 10년 이상 종사한 자 △그밖에 사회적 신망이 높고 물관리 분야에 학식과 경험이 풍부한 자 등이다.

분과위원회는 △기획총괄 분과 △계획수립 분과 △계획평가 분과 △물 분쟁 조정 분과 △기타 등으로 구성되는데 시행령이 아직 확정되지 않았기 때문에 수정될 가능성이 있다. 방향성 역시 이견이 있어 조정될 가능성이 있다.

국가물관리위원회의 주요 기능은 「물관리기본법」 제22조에도 나와 있듯이 △국가물관리기본계획의 수립·변경 △국가물관리기본계획과 유역물관리종합계획의 부합 여부 검토 △수계별 유역범위 지정 △물의 적정 배분을 위한 유역 간 물 이동 심의·의결 △관계기관의 물관리 관련 계획과 국가물관리기본계획과의 부합 여부 검토 △물 분쟁 조정 △국가물관리기본계획 이행상황 및 물관리 전반에 대한 평가 등이다.

유역별 시·도지사 수 달라 문제 제기

유역물관리위원회도 국가물관리위원회와 유사한 방식으로 구성된다. 환경부 장관과 민간위원 중 1명이 위원장을 맡고 시·도지사가 당연직 위원을, 국가물관리위원회 위원장이 임명한 사람이 위촉직 위원을 맡는다. 위원 수는 국가물관리위원회와 마찬가지로 위원장 2명을 포함해 30명 이상 50명 이내이며 공무원이 아닌 위원이 과반이 되도록 구성된다.

다만 시·도지사의 수가 유역별로 다른 관계상 당연직 위원수가 유역별로 일정치 못한 문제가 발생한다. 그 예로 낙동강 유역에 9개의 시·도가 있는 반면, 영산강·섬진강 유역에는 5개 시·도밖에 없다. 현재 시민단체에서도 이에 대한 이의를 제기하고 나서 견제기가 있어 해결책을 고민하고 있으며, 환경부는 각 유역을 순회하며 유역의 의견을 최대한 들으려고 한다.

유역물관리위원회의 기능은 △유역물관리종합계획의 수립·변경 △해당 유역 내 지자체의 물 관련 계획과 유역물관리종합계획의 부합 여부 검토 △물의 적정 배분을 위한 유역 내 물 이동 심의·의결 △물 분쟁 조정 등이다.

7월 전까지 위원회 구성 완료 예정

국가관리위원회의 위원 추천은 지난 2월부터 3월까지 관계기관과 시민단체, 법조계 등에 요청해 모두 받은 상태다. 당시 추천은 제한적으로 받았는데 이후 더 요구하는 사람들이 있어 세 차례나 더 받았다. 4월에 최종 위촉위원 후보군을 도출했으며, 최종 결정권자는 대통령이기 때문에 현재 청와대에 명단을 보낸 상태다. 5월까지 후보군 검증이 완료되면 6월경에 국가위 위원이 최종적으로 확정될 것이다.

유역물관리위원회의 위원 추천은 4월부터 시·도지사에게서 받으려 했으나, 유역 내에서 의견 수렴 절차가 너무 미흡했다는 의견이 많아, 수계별로 돌면서 주민들의 의견을 한 번씩 더 듣고 추천을 받을 계획이다. 이 부분은 총리실과 협의를 더 해봐야 할 것으로 예상된다. 약간의 시차는 있겠으나 국가물관리위원회는 6월 중으로, 유역물관리위원회는 늦어도 7월 전에 구성될 수 있도록 계획하고 있다. 유역물관리위원회는 국가물관리위원회의 위원장 2명이 시·도지사가 추천한 유역물관리위원회 위촉직 위원에 대한 최종 결정 권한을 갖기 때문에 국가물관리위원회가 구성된 후에 구성될 수밖에 없다.

한편, 위원회의 사무국과 관련해 여러 의견이 있는데, 현행법 상 국가물관리위원회에만 사무국을 두도록 되어 있다. 이에 행정안전부와 협의 중에 있으나, 행정안전부도 유역물관리위원회 내 사무국의 필요성은 인지하고 있음에도 불구하고 이를 바꾸기가 쉽지 않을 것으로 예상된다. 환경부에서는 국가물관리위원회 안에 유역물관리위원회의 사무국 기능을 담당할 수 있는 일원을 두자는 방향으로 입장을 취하고 있다.  

[『워터저널』 2019년 6월호에 게재]