김동욱 박사 정책제언

“물관리 일원화 전제로서 물공개념 도입해야 한다”


수량·수질 분석 토대로 특정 수역 수중생태계에 맞는 최적관리 필요
수질관리는 유역별 관리가 필요하나 수량관리는 권역별 관리가 적합

물관리 일원화 3법의 제·개정

1991년 발생한 낙동강 페놀 오염사고 등으로 인해 1994년 건설부의 상하수도 기능이 환경부로 일부 이관된 이후에도 물관리는 국토부가 수량관리를, 환경부가 수질관리를 각각 맡아왔고, 그간 물관리 체계의 일원화 요구가 계속되어 왔다.

2017년 9월 국회는 ‘물관리일원화협의체’를 구성하여 물관리 일원화 방안을 논의하였으며, 지난 5월 28일 물관리 일원화 관련 「정부조직법」 개정법률안, 「물관리기본법」 제정 법률안 및 「물관리기술 발전 및 물산업 진흥에 관한 법률」 제정 법률안의 3법이 본회의를 통과하였고, 6월 8일 공포되었다.

2018년 6월 8일 공포·시행된 「정부조직법」의 개정에 따라 수자원의 보전·이용 및 개발에 관한 사무가 환경부로 이관되었고, 이에 따라, 「수자원의 조사·계획 및 관리에 관한 법률」,「댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률」,「지하수법」,「친수구역활용에 관한 특별법」 및 「한국수자원공사법」이 환경부로 이관되었다.

다만,  「하천법」과 「하천편입토지보상법」은 국토교통부에 존치하되, 하천수 사용허가, 하천유지유량 결정, 댐·보 연계운영, 하천수 사용·관리, 하천수 분쟁조정 등 수량 관련 기능은 환경부로 이관되었다. 또한, 국토교통부에서 환경부로 이관되는 인력은 본부 36명과 소속기관 122명 등 총 188명이다. 국토교통부 산하기관인 한국수자원공사의 4천856명의 인력과 연간 예산 4조5천억 원도 환경부로 이관되었다.

2019년 6월 시행 예정인 「물관리기본법」은 지속가능한 물관리 체계 확립을 위해 ①물관리의 기본이념 및 원칙 ②국가·유역 물관리위원회의 설치 등을 규정하고 있다. 국가 물관리기본계획의 심의·의결, 물분쟁의 조정, 국가계획의 이행여부 평가 등을 위해 국무총리와 민간 1인을 공동위원장으로 하는 국가 물관리위원회가 대통령 소속으로 설치되며, 국가 물관리위원회에는 환경부장관과 민간 1인이 공동위원장인 유역 물관리위원회를 두어 유역 물관리종합계획의 심의·의결 등의 기능을 가지도록 하였다. 국가 물관리기본계획은 환경부장관이 국가 물관리위원회 심의를 거쳐 매 10년마다 수립하도록 하였으며, 유역 물관리종합계획은 유역 물관리위원회 위원장이 유역·국가 물관리위원회의 심의를 거쳐 수립하도록 하였다.

2018년 12월 시행 예정인 「물관리기술 발전 및 물산업 진흥에 관한 법률」은 물관리기술의 체계적인 발전 기반을 조성하고 물산업 진흥을 통한 국민의 삶의 질 향상과 지속가능한 물순환 체계 구축을 그 목적으로 하고 있다. 그 주요 내용은 물관리기술 발전 및 물산업 진흥을 위한 기본계획(정부)과 지역적 특성을 고려한 시행계획을 수립·시행하고 물관리기술 개발·보급을 촉진하기 위한 물기술종합정보시스템 구축, 우수제품 등의 사업화 지원, 혁신형 물기업의 지정 및 지원 근거 등을 규정하고 있다. 또한 물산업 실증화 시설 및 집적단지의 조성·운영과 입주기업 지원, 물기술인증원의 설립 근거도 규정되어 있다.

제도적 물관리 일원화

‘물관리’란 자연생태계와 사람이 사용할 수 있는 수자원을 가능한 한 많이 확보하여 생활용수 등 각종 용도에 적합하게 사용할 수 있도록 수질과 수량을 관리하는 것을 말한다. 수질은 물의 각 용도에 따라 달라진다. 생활용수는 사람에게 유해한 물질이 섞여 있지 않아야 되고, 공업용수 등도 그 사용목적을 방해하는 물질이 섞여 있지 않아야 한다.

특정 시점에서 우리나라 전체에 주어진 수량이 일정하다고 할 때, 용도별로 적정량의 수량을 배분하고 용도별로 적정한 목표수질을 설정하여 수자원 이용의 효용을 극대화하는 것이 필요하다.

용도별 수량배분은 공간적으로는 전국을 대상으로 해야 하고, 시간적으로는 물 사용 효용성을 높이도록 해야 한다. 용도별 수질목표는 최소의 비용과 노력, 시간으로 최대의 효과를 얻을 수 있도록 설정되어야 한다. 물의 용도는 일반적으로 생활용수, 공업용수, 농업용수, 하천유지용수, 위락용수 등으로 구분된다. 

물은 사람을 포함한 생물의 생존을 위한 필수 자원이기 때문에 한정된 양의 물을 두고 많은 주체들이 경쟁을 하게 된다. 정부부처를 예를 들면, 농업관련 부처는 농업용수를 가능한 한 많이 확보하려고 하고, 공업관련 부처는 공업용수를, 도시개발 관련 부처는 생활용수를 가능한 한 많이 확보하려고 한다. 수력전기 생산 관련 부처는 수력발전용 물을 가능한 한 많이 확보하려고 한다.

이와 같이 물에 대한 이해관계가 서로 다른 주체들이 경쟁을 하게 되면 국가 전체 수자원 이용 효율이 떨어지게 된다. 수자원 이용 효율의 극대화를 위해서는 수자원의 용도별 최적배분이 필요하고, 이를 위해서는 먼저 중앙정부 차원에서 어느 하나의 부처가 수량과 수질을 통합하여 관리하도록 하여야 한다. 이것을 제도적 물관리 일원화라고 할 수 있다. 이제 환경부가 물관리 일원화의 주무부처가 된 것이다.

수량과 수질관리의 일원화

우리나라의 물은 가능한 한 우리나라의 모든 지역과 사람들에게 공평하게 분배되어야 우리나라 물 사용의 효용이 극대화될 수 있다. 물이 남는 지역과 부족한 지역이 있고, 사용하는 물의 수질이 좋은 지역과 나쁜 지역이 존재하면 그만큼 물의 사용가치가 줄어든다는 것을 의미한다. 천연적으로 수량이 많아 생태계와 사람이 사용하고도 남는 지역의 물을 물이 부족한 지역에 공급하면 그만큼 물의 생산력이 높아지게 된다.

같은 지역이라도 연중 수량의 변화에 따라 수질의 변화가 일어날 수 있다. 특히, 상수원수의 경우 수질과 수량을 고려하여 상수원 간, 지역 간 수질이 좋고 수량에 여유가 있는 상수원 또는 지역에서 수질이 나쁘고, 수량이 부족한 지역 간 서로 주고받는 것이 가능하다.

물이 남는 지역의 물을 물이 부족한 지역에 공급하는 방법 중 하나는 유역간, 지역간 도수로를 건설하는 방법이다. 연중 강수량은 시기별, 지역별로 다르기 때문에 도수로의 건설에 의해 지역 간 수량의 조정이 가능해질 수 있다. 전국의 댐, 저수지, 하천 등 수원을 도수로로 연결하면 수량관리의 일원화가 가능하게 된다.

물관리의 과학화

물관리를 위한 기본적이고 필수적인 자료는 우리나라 수자원의 총량, 시간적, 공간적 분포상태, 용도별 사용량 및 수질 등이다. 과학적인 물관리를 위해서는 이러한 자료를 바탕으로 우리나라 모든 수역의 물의 용도를 지정하고, 용도별로 수량을 배분한 후 용도에 적정한 수질을 설정해야 한다.

상수원수의 경우 현재 우리나라의 연간 사용량은 60억㎥이다. 그 상수원은 중상류의 댐이나  호소, 하천 등이다. 상수원수는 인위적인 수질오염원이 없는 유역의 상류에서 취수하는 것이 가장 이상적이다. 그리고 전국의 지역적 인구분포를 고려하여 가장 가깝고 안정적으로 상수원수를 공급할 수 있는 상수원을 찾거나 건설해야 한다. 상수원관리의 과학화는 상수원의 위치 선정, 수량의 예측 및 확보, 수질오염원의 최적 관리 등을 그 주요 내용으로 한다.

농업용수의 경우 우리나라의 연간 사용량은 150억㎥이다. 농업용수는 논에 직접 떨어지는 빗물, 하천 물, 댐 및 저수지 물 등에 의해 공급된다. 농업용수관리의 과학화는 전국의 논의 분포, 용수수요량, 용수의 수질, 용수 공급 수역 등의 분석과 최적관리를 그 주요 내용으로 한다.

평상시 우리나라의 하천을 흐르는 물의 양은 연간 550억㎥이다. 수중생태계의 과학적인 관리를 위해서는 수역별로 수중생태계에 대한 기초자료의 조사가 선행되어야 한다. 하천과 호소 등 수역의 수중생태계는 상류와 중류, 하류, 그리고 하구 등 수역과 수질, 그리고 수량에 따라 달라지기 때문에 특정 수역의 수중생태계에 적합한 수량과 수질의 분석, 그리고 그것을 기초로 한 최적관리가 필요하다. 물관리 일원화의 완성을 위해서는 물관리 과학화가 필수적이다.

물관리 일원화와 물관리 거버넌스

역사적으로 물싸움은 농업이나 목축을 생계로 하는 사람들 사이에 빈번히 발생하였다. 지금은 상류와 하류 간, 지역 간, 지방자치단체 간에 물싸움이 일어나고 있다. 그리고 물의 용도를 둘러싼 다툼도 발생하고 있다. 물을 둘러싼 이러한 분쟁은 국가 전체적으로 막대한 손실을 가져올 수 있다. 국가적인 차원에서 물 사용의 효용을 극대화하기 위해서는 물공개념이 도입되어야 한다. 물은 국가 소유라는 생각이다. 특정 유역의 물은 그 유역에 거주하는 사람들만의 물이 아니고, 그 유역의 상류에 거주하는 사람들만의 물이 아닌, 우리나라 국민 전체가 똑같은 권리를 주장할 수 있는 물이라는 것이다.

물공개념은 물관리 일원화의 전제가 된다. 물이 특정유역이나 특정 지역, 특정 개인이나 특정 인구집단의 소유가 되면 물관리 일원화가 될 수 없기 때문이다. 물관리 일원화는 우리나라 전체의 물에 대해 과학적인 근거에 의해 수량과 수질을 관리하고, 물을 둘러싼 주체들 간의 사회적인 이해관계를 조정하여 국가 전체적으로 물 사용의 최선의 결과를 얻기 위한 물관리체계이다.

물관리 일원화는 분권적이 아닌 집권적인 의사결정을 그 속성으로 한다. 우리나라의 경우 산과 나무가 많은 상류 산간지역은 물을 저장하고 정화하는 저수지역으로서의 역할을 할 수 있도록 인위적인 개발을 가능한 한 최소한으로 줄여야 한다.

중하류지역의 물은 농경과 목축 등의 용수 공급과 수생태계를 유지·보존할 수 있는 역할을 할 수 있도록 관리해야 한다. 이를 위해 물관리 일원화가 필요다. 유역별·지역별·지방자치단체별로 물의 사용과 관리에 대한 배타적인 권리를 주장하면 물관리 일원화는 껍데기만 남게 된다.

물관리 일원화와 관련하여 국가물관리위원회와 유역물관리위원회의 역할 분담이 매우 중요하다. 물관리계획은 먼저 국가물관리기본계획이 수립되고, 그 기본계획에 따라 유역물관리종합계획이 수립되어야 한다. 사실 유역물관리종합계획의 명칭은 ‘권역별물관리종합계획’이라고 부르는 것이 더 타당할 수 있다. 수질관리는 유역별 관리가 필요하지만 수량관리는 권역별 관리가 더 필요하고 적합한 경우가 많을 수 있기 때문이다.

이제 물관리 일원화가 법제적으로는 시작단계에 들어섰지만, 물관리 일원화가 실제로 실현되기 위해서는 아직 해결해야 할 과제가 많다. 수질과 수량관리의 일원화, 물관리의 과학화, 물관리 일원화 거버넌스의 구축 등이 앞으로 해결되어야 할 물관리 일원화의 주요 과제들이다. 제도적인 물관리 일원화보다 더욱 중요한 것은 실질적인 물관리 일원화이다.

어떻게 보면 실질적인 물관리 일원화 이루어진다면 제도적인 물관리 일원화는 필요가 없을 수도 있다. 앞으로 물관리 일원화의 완성을 위해 물관리 일원화의 주무부처인 환경부의 역할이 어느 때보다 중요하다.

[『워터저널』 2018년 12월호에 게재]