김동욱 박사 정책제언

“중·하류 상수원보호구역 점진적 축소·폐지해야”

상류 인구증가·개발압박 의해 중·하류 상수원보호구역 상수원수 수질 유지 어려워
중·하류 상수원 대체가능한 상류 댐·호소·저수지 등 영구적 대체상수원 확보 필요

상수원보호구역 지정·해제의 역사

1961년 법률 제939호로 제정된 「수도법」 제3조(상수원보호구역)는 “국토건설청장(이하 청장이라 한다)은 각령이 정하는 바에 의하여 수질보전 상 필요하다고 인정되는 지역에 상수보호구역을 지정하고 수질의 오염을 초래할 우려가 있는 행위를 금지하거나 제한할 수 있다”라고 규정하고 있다.

우리나라 상수원보호구역은 1964년 부산시 상수원인 회동저수지 상수원보호구역 등의 지정을 시작으로 1982년 292개소에서 1992년 369개소로 증가했고, 2000년 385개소로 정점을 지난 후 2004년 359개소, 2012년 309개소, 2016년 288개소로 감소추세를 보이고 있다([그림 1] 참조).

상수원보호구역의 면적은 1982년 1천191㎢에서 2000년 1천277㎢로 증가했고, 2006년에 1만2천901㎢로 최대치를 기록한 후 2013년 1천181㎢, 2016년 1천138㎢로 감소 추세를 보이고 있다.

상수원보호구역제도는 상수원의 수질보전을 위한 가장 효과적인 정책수단 중 하나다. 상수원수 취수지점의 수질을 보전하기 위해 상수원보호구역 안에서 수질오염과 직접 또는 간접으로 관련된 모든 행위는 엄격한 규제를 받도록 되어 있다. 상수원보호구역에서의 금지행위는 가축을 놓아기르는 행위, 수영·목욕·세탁·선박운항 또는 수면을 이용한 레저행위 등이다.

그리고 상수원보호구역 안에서 건축물, 그 밖의 공작물의 신축·증축·개축·재축(再築)·이전·용도변경 또는 제거, 입목(立木) 및 대나무의 재배 또는 벌채, 토지의 굴착·성토(盛土), 그밖에 토지의 형질을 변경할 경우에는 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장의 허가를 받도록 하고 있다. 또한 상수원보호구역에서 선박운항 또는 수면을 이용한 레저행위, 어로행위 등은 일반적으로 금지된다.

이와 같이 상수원보호구역 안에서 상수원의 수질에 조금이라도 영향을 미치는 행위나 시설물의 신설이나 개축 또는 증축 등이 원천적으로 금지되기 때문에 상수원보호구역제도는 상수원의 수질보전을 위한 가장 효과적인 정책수단이라고 할 수 있다.

상수원보호구역 규제의 비합리성

상수원보호구역제도는 상수원의 수질보전을 위한 가장 비효율적인 정책수단 중의 하나다. 그 이유는 첫째, 상수원보호구역 범위 결정의 비합리성이다. 상수원보호구역 범위 결정의 기준인 ‘유하거리’는 하천의 자정능력에 따라 결정되어야 한다.

하천의 유하거리에 따른 자정능력은 하천마다 서로 다름에도 불구하고 전국 288개 상수원보호구역에 대해 일률적으로 ‘유하거리 4㎞’라는 표준거리를 적용한 것은 비과학적이다. 이는 우리나라 모든 하천의 자정작용이 동일하다는, 잘못된 가정을 전제로 하고 있다.

둘째, 동일한 상수원보호구역에 있어서도 상수원수 취수지점으로부터 수질오염물질 배출원까지의 유하거리는 배출원별로 모두 다르기 때문에 특정의 유하거리를 기준으로 상수원보호구역을 지정하는 것은 의미가 없다. 예를 들어 유하거리 4㎞의 집수구역인 상수원보호구역 내에 있는 수질오염물질 배출원은 취수지점으로부터 유하거리 100m인 경우도 있고 4㎞인 경우도 있다.

셋째, 상수원보호구역 안에서 건축물의 신축, 증축 등에 대한 규제의 비합리성이다. 예를 들어, 농가주택을 신축 또는 증축할 경우 그 규모를 연면적 100㎡ 이하로 규제하고 있다. 일반적으로 주택의 건축은 생활하수의 발생을 의미한다. 생활하수의 발생량은 주택의 면적이 아니라 주택에 거주하는 인구에 비례한다. 따라서 신축되는 농가주택의 연면적을 규제하는 것은 상수원수 수질보전과 직접적인 관련이 없다. 더구나 농가주택의 증축의 경우에는 새로운 인구의 유입을 전제로 하지 않는다.

넷째, 상수원보호구역의 지정은 결국 반대로 말하면, 상수원보호구역 경계 위의 상류지역에서는 대형의 수질오염원이 설치될 수 있다는 것을 의미한다. 극단적인 예로, 상수원보호구역 안 최상류지역에서 100㎡ 이상 농가주택의 신축 또는 증축은 금지되는 반면, 상수원보호구역 경계선으로부터 10m 상류에는 대형의 음식점이나 숙박시설 등을 설치할 수 있다는 말이 된다. 이 또한 상수원보호구역 규제의 명백한 비합리다.

상수원보호구역제도의 합리적 운영

상수원보호구역제도는 상수원수의 수질을 보전하기 위해 취수지점 상류에 수질오염원의 남설(濫設)을 금지 또는 제한하기 위한 것이다. 그러나 모든 ‘금지’와 ‘제한’에는 부정적인 면이 있다. 모든 제도는 그 제도 본래의 목적을 달성하면서 그 부정적인 면을 최소화하는 것이 되어야 한다.

현행 상수원보호구역제도의 대표적인 부정적인 면은 상수원보호구역 내의 토지이용이 극도로 제한되어 토지이용에 따른 경제적인 손실과 상수원보호구역 상하류 주민·지방자치단체 간에 심각한 갈등이 발생하고 있다는 것이다.

상수원보호구역제도로 인한 토지이용과 상하류 간의 갈등은 상수원보호구역제도의 합리적 운영에 의해 어느 정도 해소할 수 있다. 먼저, 상수원보호구역이라는 명칭을 가칭 ‘상수원보호대책지역’으로 바꾸는 것이다. 상수원보호대책지역은 취수지점 상류지역으로, 취수지점의 상수원수 수질에 영향을 미치는 모든 지역이다. 즉 현재의 상수원보호구역과 같이 ‘유하거리’에 의해 그 범위가 특정되지 않는다.

상수원보호대책지역은 수질오염원의 위치와 크기에 따라 그 범위가 결정되지만, 사전에 그 범위가 결정되지는 않는다. 상수원보호대책지역의 범위는 취수지점의 수질에 영향을 미치는 상류지역이라고 할 수 있다.
또 상수원보호대책지역에 설치되는 수질오염원에 대해 환경영향평가를 실시하는 것이다. 예를 들어, 음식점이 상수원보호대책지역에 설치될 경우, 여기서 직·간접적으로 발생하는 수질오염물질이 취수지점의 상수원수의 수질에 미치는 영향을 고려하여 설치 허용여부를 결정하는 것이다.

이때 환경영향평가의 주요 내용은 △음식점에서 발생하는 수질오염물질의 양 △수질오염물질 자체 삭감가능량 △유하거리에 따른 수질오염물질의 정화능력 △취수지점 상수원수의 목표수질 등이 된다.

상수원보호대책지역에 설치되는 개개의 수질오염원에 대한 환경영향평가가 번거로울 수도 있으나, 해당 상수원보호대책지역에 대한 충분한 기초자료가 확보되어 있어 체계적인 환경영향평가가 이루어진다면 상수원수 수질보전의 기본목적을 최대한 달성하면서 환경영향평가로 인한 비용과 시간, 인력 등을 절약할 수 있을 것이다.

중·하류 보호구역 점진적 축소·폐지

2000년 385개소의 상수원보호구역이 2016년에는 288개소로 감소되는 추세를 보이고 있다. 이는 하천의 중하류에 위치한 상수원보호구역의 취수원을 상류의 댐이나 호소 또는 저수지로 이전했기 때문이다.

57년 전 상수원보호구역제도가 처음 도입되었을 때는 상수원보호구역 내의 토지 외에도 개발할 수 있는 토지가 많이 있었다. 그러나 인구증가와 산업화로 인한 개발수요의 증가는 중하류의 상수원보호구역 내의 토지의 개발 필요성을 증대시켰다. 이것은 곧 상·하류의 주민 간, 지방자치단체 간의 갈등을 불러왔다. 하류의 깨끗한 상수원수의 확보와 상류의 토지이용의 이해관계가 충돌하게 된 것이다.

이와 같은 이해관계의 조정은 상수원수를 포함한 수자원의 확보와 상수원보호구역 내 토지이용과 관련된 사항의 다면적인 분석을 필요로 한다. 중·하류의 상수원보호구역을 해제할 경우에는 반드시 대체상수원이 있어야 하고 영구적인 것이 바람직하다. 영구적인 대체상수원은 상류의 댐이나 호소, 저수지 등을 말한다.

또 상수원보호구역 지정으로 얻는 깨끗한 상수원수의 경제적 가치와 상수원보호구역 내 토지이용에 의해 얻는 경제적 가치를 비교해 보는 것이다. 상수원보호구역의 해제는 토지이용의 경제적 가치가 상수원수의 경제적 가치보다 클 경우다.

현재 중·하류에 위치한 상수원보호구역의 상수원수는 그 상류의 인구증가와 개발 압박에 의해 상수원수로서 수질을 유지하기가 매우 어려워지고 있다. 상수원보호구역 상류에 인구밀집지역이 있을 경우 그 하류에 있는 상수원보호구역의 상수원 수질보전 효과는 크게 줄어들 수 있다. 이것은 상수원보호구역의 지정으로 상류의 토지이용만 제한할 뿐 상수원보호구역으로서의 역할을 하지 못한다는 것을 말한다.

[『워터저널』 2018년 9월호에 게재]