김동욱 박사 정책제언

“상수원보호구역 범위 결정·건축물 규제 비합리
현재 비과학적 규제를 과학적 규제로 전환해야”

‘상수원보호대책지역’으로 바꾸고 수질오염원 환경영향평가도 철저히 해야

상수원의 수질보전을 위해 전국에 지정된 상수원보호구역은 309개소이고, 지정면적은 1천407㎢이며, 거주인구는 3만7천144명이다([표 1] 참조). 상수원보호구역은 상수원수의 수질을 보전하기 위해 취수지점을 기준으로 상류의 일정 유하거리에 영향을 미치는 유역을 말한다.

전국 17개 시·도 중 지정된 상수원보호구역은 81개소이다. 이 중 경상북도가 지정 면적 380㎢로 상수원보호구역 지정 개소 수와 지정 면적이 가장 많고 넓으며, 상수원보호구역 거주인구가 가장 많은 시·도는 부산광역시로 1만1천38명이다.

상수원보호구역의 엄격한 규제

상수원수 취수지점의 수질을 보전하기 위해 상수원보호구역 안에서는 수질오염과 직·간접으로 관련된 행위는 엄격한 규제를 받도록 되어 있다. 상수원보호구역에서의 금지행위는 △가축을 놓아기르는 행위 △수영·목욕·세탁·선박운항, 수면을 이용한 레저행위 △행락·야영, 야외 취사행위 △어패류를 잡거나 양식하는 행위 △자동차를 세차하는 행위 △하천구역에 해당하는 지역에서 농작물을 경작하는 행위 등이다.

그리고 상수원보호구역 안에서 건축물, 그 밖의 공작물의 신축·증축·개축·재축(再築)·이전·용도변경·제거, 입목(立木) 및 대나무의 재배 또는 벌채, 토지의 굴착·성토(盛土), 토지의 형질변경 등을 할 경우에는 관할 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수, 구청장의 허가를 받도록 하고 있다.

이러한 허가의 경우에도 그 범위가 극히 제한적이다. 예를 들어, 농가주택의 신축이나 증축의 경우 신축 또는 증축할 수 있는 면적의 상한선은 연면적 100㎡이다. 수경재배, 시설원예 등 작물재배를 위한 온실을 설치하기 위해서는 보호구역에서 3년 이상 거주해야 하고, 그 면적은 가구당 3천㎡ 이하로 규제하고 있다.

특히, 상수원보호구역에서 선박운항, 수면을 이용한 레저행위, 어로행위 등은 일반적으로 금지된다. 어로행위의 경우 원거주민이나 보호구역 지정 전부터 「내수면어업법」에 따른 어업의 면허 또는 허가를 받거나 신고를 한 후 그 보호구역에서 어로행위를 한 자로서, 생계의 수단으로 「내수면어업법」 제9조에 따른 자망어업이나 연승어업의 허가를 받은 자에 한하여 허용되고 있다. 이 때 어로를 위해 사용할 수 있는 선박은 무동력선이나 20마력(PS) 이하의 전기동력선으로 한정되어 있다.

상수원보호구역 규제의 비합리성

현행 상수원보호구역 규제는 몇 가지 심각한 문제점을 가지고 있다. 첫째, 상수원보호구역 범위 결정의 비합리성이다. 하천수의 경우 상수원보호구역의 범위는 유하거리 4㎞를 표준거리로 하되, 상수원수의 수질등급, 취수량, 취수비율 등에 따라 표준거리를 가감할 수 있도록 되어 있다.

그러나 상수원보호구역 범위 결정의 기준인 ‘유하거리’는 하천의 자정능력에 따라 결정되어야 한다. 즉, 취수지점 상수원수의 목표수질을 달성하기 위해 취수지점 상류에 설치되는 수질오염원에서 배출되는 수질오염물질이 하천의 자연적인 자정작용에 의해 그 배출지점으로부터 유하하여 취수지점에 유입되었을 때 해당 수질오염물질의 농도가 상수원수의 목표수질 농도와 같거나 낮아야 한다.

하천의 유하거리에 따른 자정능력이 하천마다 서로 다름에도 불구하고 전국 309개 상수원보호구역에 대해 일률적으로 ‘유하거리 4㎞’라는 표준거리를 적용한 것은 비과학적이다. 유하거리 4㎞는 우리나라 모든 하천의 자정작용이 동일하다는 잘못된 가정을 전제로 하고 있다.

이러한 잘못된 가정을 보완하기 위해 상수원수의 수질등급, 취수량, 취수비율 등에 따라 표준거리를 가감할 수 있도록 하고 있으나, 이들 역시 잘못된 가정을 전제로 하고 있다. 이것은 마치 하나의 잘못을 가리기 위해 다른 잘못을 저지르는 것과 같다.

둘째, 동일한 상수원보호구역에 있어서도 상수원수 취수지점으로부터 수질오염물질 배출원까지의 유하거리는 배출원별로 모두 다르기 때문에 특정한 유하거리를 기준으로 상수원보호구역을 지정하는 것은 의미가 없다. 예를 들어 유하거리 4㎞의 집수구역인 상수원보호구역 내에 있는 수질오염물질 배출원은 취수지점으로부터 유하거리 100m인 경우도 있고 4㎞인 경우도 있다.

이 경우 유하거리가 100m인 경우에는 하천에 의한 자정작용은 거의 없다고 할 수 있다. 이와 같이 유하거리가 다른 오염원을 동일하게 취급하는 것은 매우 비과학적이며 상수원수의 수질보전목표를 달성할 수도 없다.

셋째, 상수원보호구역 안에서 건축물의 신축, 증축 등에 대한 규제의 비합리성이다. 예를 들어, 농가주택을 신축 또는 증축할 경우 그 규모를 연면적 100㎡ 이하로 규제하고 있다. 농가주택을 신축하는 경우는 상수원보호구역 안으로 새로운 인구가 유입해 주택의 신축이 필요하게 되었다는 것을 의미한다.

일반적으로 주택의 건축은 생활하수의 발생을 의미한다. 생활하수의 발생량은 주택의 면적이 아니라 주택에 거주하는 인구에 비례한다. 따라서 신축되는 농가주택의 연면적을 규제하는 것은 상수원수 수질보전과 직접적인 관련이 없다. 더구나 농가주택의 증축의 경우에는 새로운 인구의 유입을 전제로 하지 않는다.

또한, 농가주택의 신축 또는 증축의 규모의 기준을 100㎡ 이하로 규제하는 것도 비합리적이다. 상수원보호구역으로 유입되는 상주인구를 원천적으로 규제하는 방안이 없으면 농가주택의 신축 또는 증축의 면적을 규제하는 것은 의미가 없다. 농가주택의 연면적이 넓다고 동일한 수의 주민들로부터 발생하는 생활하수의 양이 증가하는 것은 아니기 때문이다.

넷째, 상수원보호구역의 지정은 반대로 말하면, 상수원보호구역의 상류지역에서는 대형의 수질오염원이 설치될 수 있다는 것을 의미한다. 극단적인 예로, 상수원보호구역 안 최상류지역에서는 100㎡ 이상의 농가주택의 신축 또는 증축이 금지되는 반면 상수원보호구역 경계선으로부터 10m 상류에는 대형 음식점이나 숙박시설 등을 설치할 수 있다는 말이 된다. 이것 또한 상수원보호구역 규제의 명백한 비합리성이다.

상수원보호구역 규제 합리화 방안

상수원보호구역 규제의 합리화 방안은 현재의 비과학적 규제를 과학적 규제로 전환하는 것이다. 상수원수의 수질을 보전하기 위해 취수지점 상류에 수질오염원의 남설(濫設)을 규제해야 한다는 기본적인 원칙은 현재의 상수원보호구역 규제와 같다. 다만, 그 규제가 과학적·합리적이라는 점이 다를 뿐이다.

먼저, 상수원보호구역이라는 개념을 ‘상수원보호대책지역’으로 바꿔야 한다. 상수원보호대책지역은 취수지점 상류지역으로, 취수지점의 상수원수 수질에 영향을 미치는 모든 지역이다. 즉, 현재의 상수원보호구역과 같이 ‘유하거리’에 의해 그 범위가 특정되지 않는다.

상수원보호대책지역은 수질오염원의 위치와 크기에 따라 그 범위가 결정되지만, 사전에 그 범위가 결정되지는 않는다. 상수원보호대책지역의 범위는 취수지점의 수질에 영향을 미치는 상류지역이라고 할 수 있다.
아울러 상수원보호대책지역에 설치되는 수질오염원에 대해서 환경영향평가를 실시해야 한다. 예를 들어 음식점이 상수원보호대책지역에 설치될 경우, 그곳에서 발생하는 직·간접 수질오염물질이 취수지점의 상수원수의 수질에 미치는 영향을 고려하여 그 설치 허용 여부를 결정하는 것이다.

이 때 환경영향평가의 주요 내용은 음식점에서 발생하는 수질오염질의 양, 수질오염물질 자체 삭감 가능량, 유하거리에 따른 수질오염물질의 정화능력, 취수지점 상수원수의 목표수질 등이 된다.

상수원보호대책지역에 설치되는 개개의 수질오염원에 대한 환경영향평가가 번거로울 수도 있으나, 해당 상수원보호대책지역에 대한 충분한 기초자료가 확보되어 있어 체계적인 환경영향평가가 이루어진다면 상수원수 수질보전의 기본목적을 최대한 달성하면서 환경영향평가로 인한 비용과 시간, 인력 등을 절약할 수 있을 것이다.

1961년에 처음 만들어진 상수원보호구역 제도가 그동안 우리나라 상수원수의 수질보전에 기여한 부분은 결코 과소평가되어서는 안 된다. 그러나 50여 년이 지난 지금은 기술적·경제적· 사회적 여건이 크게 변했다. 지금은 이러한 여건 변화에 따른 상수원보호구역 규제의 합리화가 필요한 때이다.

[『워터저널』 2014년 11월호에 게재]