김동욱 박사 정책제언

‘팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역’
규제 합리화 시급

우리나라 수질보전 위한 입지 규제 제도 전면적인 검토·손질 필요

상수원 수질보전 특별대책지역

‘팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역’은 수도권 주민의 상수원인 팔당호와 충남북지역의 상수원인 대청호의 수질을 보전하기 위해 1990년 7월 19일 환경처고시 제90-15호에 의해 지정되었다.

지정면적은 팔당호 상수원 수질보전 특별대책지역 2천96.53㎢와 대청호 상수원 수질보전 특별대책지역 700.1㎢로 총 2천796.63㎢이다. 또한 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역을 ‘Ⅰ권역’과 ‘Ⅱ권역’으로 각각 구분하여 권역별로 규제 대상과 규제 정도 등을 달리하고 있다. 규제가 상대적으로 강한 Ⅰ권역의 면적은 팔당호의 경우 1천271.65㎢(61%)이고, 대청호의 경우 386.2㎢(55%)이다([그림1], [그림2] 참조).

특별대책지역 내 행위 규제

상수원으로 사용되는 팔당호와 대청호의 수질을 보전하기 위해 권역별, 행위별로 다양하게 규제하고 있다. 규제 대상이 되는 시설 설치 또는 행위는 공장, 숙박업, 식품접객업, 축산시설, 양식장, 어업, 유도선업, 일반건축물, 폐기물처리시설, 골프장, 골프연습장, 광물채굴 및 채석, 집단묘지 등이다.

공장의 경우 Ⅰ권역과 Ⅱ권역에서 모두 특정수질유해물질 배출시설의 설치가 금지된다. 기타 공장은 Ⅰ권역에서는 1일 200㎥ 이상 폐수배출시설의 설치가 금지되고 Ⅱ권역에서는 BOD 30ppm 이하 처리가 가능할 때만 설치를 허용하고 있다. 숙박업과 식품접객업의 경우 Ⅰ권역에서는 연면적 400㎡ 이상일 경우 설치가 금지되고, Ⅱ권역에서는 BOD 20ppm 이하 처리가 가능할 때만 설치를 허용하고 있다.

축산시설의 경우 Ⅰ권역에서는 허가대상 시설의 설치가 금지되고, 양식업은 모든 권역에서 신규면허 및 면허기간 연장이 금지되며, 어업과 유·도선업에서는 신규면허가 금지된다. 일반건축물은 공공복리시설을 제외한 연면적 800㎡ 이상일 경우 Ⅰ권역에서의 설치가 금지된다.

환경 규제는 크게 사전 규제와 사후 규제로 나눌 수 있다. 우리나라의 경우 사전 규제는 입지 규제와 환경영향평가가 대표적인 규제방법이다. 사전 규제는 예방적인 특성을 가지고 있기 때문에 일반적으로 사후 규제에 비해 친환경적이고 비용 효과적이어서 선호되는 규제수단이다.

사전 규제 중 입지 규제는 환경보전 목적을 달성하기 위해 일정한 지역 또는 구역을 지정하고 그 지역이나 구역 안에서의 시설의 설치 및 행위를 제한, 금지하는 등 토지이용을 제한하는 방법이다.

수질보전을 위한 우리나라의 대표적인 입지 규제는 ‘팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역’외에 팔당호 상류의 ‘자연보전권역’, 전국에 지정된 308개소의 ‘상수원보호구역’,‘수변구역’,‘배출시설 설치 제한지역’등이 있다.

입지규제는 수질보전을 위해 수질오염물질 배출시설의 입지를 사전에 차단하여 수질오염을 원천적으로 방지할 수 있는 장점을 가지고 있다. 하지만 그 비합리성과 경직성때문에 수질보전 목적 달성이 어려울 뿐만 아니라 경제적인 낭비와 규제 지역 내의 불필요한 토지이용 제한 및 금지로 막대한 국가자원을 사장시킴으로써 국부의 증대를 방해하고, 사회적인 갈등의 원인이 되고 있다.

입지 규제의 비합리성이란 수질보전 목표와 이에 영향을 미치는 수질오염물질 배출원과의 관계가 모호하다는 것이다. 예를 들어, 현행 ‘팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역’ 지정에 따른 특별종합대책에 의하면 숙박업과 식품접객업의 경우 Ⅰ권역에서는 연면적 400㎡ 이상일 때 설치가 금지되고 있다. 이를 극단적으로 말하면, 연면적 399㎡ 인 경우에는 무한정 입지(건축)가 가능하다는 것을 말한다.

그 하류에 있는 특정 상수원수 취수지점에 대한 수질오염 효과는 400㎡나 399㎡나 차이가 없으며, 더구나 399㎡의 시설이 무한정 입지할 수 있기 때문에 ‘400㎡’라는 제한 규정은 의미가 없다.

또 다른 문제점은 ‘팔당호 상수원 수질보전 특별대책지역’의 범위가 상대적으로 매우 넓다는 것으로, Ⅰ권역 중 팔당호 상수원수 취수지점으로부터 가까운 지점은 1㎞ 이하인 경우도 있고 먼 지역은 30㎞ 이상인 지역도 있다. Ⅰ권역에서의 숙박업과 식품접객업의 허용규모를 팔당호 상수원수 취수지점과의 거리에 관계 없이 일률적으로 연면적 400㎡으로 규정한 것은 참으로 무의미한 것이다.

또 다른 예로는 어업과 유·도선업의 신규면허 금지이다. 어업과 유·도선업을 금지하는 이유는 선박에서 발생하는 폐기물의 무단투기와 선박의 전복으로 인한 수질오염사고 때문이다.  그러나 이러한 규제도 시대에 뒤떨어진 발상이다. 오늘의 선박기술은 잔잔한 내수면에서 쉽게 전복될 만큼 낙후되지 않았다. 그리고 선박폐기물을 무단 투기한다는 우려도 국민의 환경의식 수준을 지나치게 낮게 본 것이다.

특별대책지역 규제는 24년 전, 우리나라의 국민소득이 6천 달러 수준일 때 시작된 환경보전 수단이다. 이제 국민소득이 3만 달러 시대로 접어들고 있는데, 이에 따라 환경보전을 위한 정책수단도 선진화·합리화·효율화할 때가 됐다.

입지 규제는 토지자원의 이용도와 국민의 환경보전 의식이 상대적으로 낮으며, 환경 관련 기술 수준이 낮은 시기에는 나름대로 그 효용이 있었다고 할 수 있다. 그리고 입지 규제가 그 동안 우리나라 환경보전을 위해 많은 공헌을 해 온 것도 인정돼야 한다.

이제 우리나라는 앞으로 국민소득 3만 달러를 넘어 4만, 5만, 6만, 7만 달러 시대로 나아가야 한다. 그러나 우리나라는 토지자원 등에서는 세계적인 빈국이다. 우리나라가 가지고 있는 토지자원의 사용 효율을 극대화하지 않으면 이러한 장래 목표를 달성하는 것은 불가능하다. 이러한 점에서 특별대책지역 규제를 합리화하는 것은 시급한 과제라고 할 수 있다.

특별대책지역 내 환경영향평가 도입

‘팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역’ 규제 합리화 방안은 특별대책지역에서의 입지 규제를 폐지하는 대신 환경영향평가를 실시하는 것이다. 모든 입지 규제는 수질오염과 수질목표 간의 직접적인 관계 설정이 어려우며, 비합리적인 규제의 성질을 가지고 있고, 행정 편의적이라고 할 수 있는 매우 후진적인 정책수단이라고 할 수 있다.

환경영향평가는 수질오염물질 배출시설 사례별로 상수원수의 수질에 미치는 영향을 과학적으로 예측, 평가하여 배출시설의 설치허가 여부부터 설치 허가시 적정한 대책을 마련하는 것으로 이론적으로나 실재적으로 매우 합리적, 효율적인 정책수단이다.

이러한 장점을 가진 환경영향평가 제도를 특별대책지역 등 많은 단점과 문제점을 가진 입지 규제 제도 대신 도입하지 못한 것(‘안한 것’)은 행정편의주의, 무사안일주의의 결과라고 할 수 있다.

이제 우리나라의 수질보전을 위한 입지 규제 제도의 전면적인 검토와 손질이 필요한 시점이다. 특별대책지역 관리를 위해 환경영향평가 제도를 도입할 경우 수질보전 효과는 물론 경제적 효율성의 극대화, 토지이용도의 극대화, 사회적 갈등의 해소 등 많은 이점이 있다. 이러한 환경영향평가 제도를 환경보전 분야의 모든 입지 규제 체제에 적용하는 것이 우리나라의 21세기 선진 환경보전정책이 지향해야 할 방향이다.

[『워터저널』 2014년 10월호에 게재]