전국 상수도시설 가동률 50%대 수준
지자체·광역상수도간 상호조정 미흡·연계부족으로
상수도 개발 중복투자…수돗물 과잉 생산·예산낭비

▲ 김 길 복 / 한국수도경영연구소 소장, 공인회계사, 본지 편집위원

민간부문 수도사업 참여 확대 추세

■ 수도사업 특성 2008년을 계기로 100년의 역사를 맞이한 우리나라 수도사업은 중대한 전환기에 놓여 있다. 일부 읍·면 단위를 제외한 시 이상의 지자체의 수도보급률이 98%를 넘는 등 인프라가 거의 마무리되어 새로운 부가가치를 창출할 수 있는 돌파구가 필요하며, 다국적 물기업들이 주도하는 국가간·기업간 경쟁은 갈수록 심화되고 있기 때문이다.

최근 국내외 수도사업 환경이 급격히 변화하고 성장함에 따라 세계 수도시장 환경변화에 능동적으로 대처하고 경쟁력을 갖춘 성장동력으로 수도사업을 육성하기 위해서는 대대적인 혁신대책이 필요하다고 할 수 있겠다.

수도사업은 건강한 삶과 풍요로운 생활을 위한 국가 중추산업으로 국민의 생활과 산업생산활동에 핵심적인 자원이라고 할 수 있다. 따라서 안전한 물을 충분히 확보하여 공급하는 것은 국가의 핵심과제이자 모든 국민이 향유해야 할 기본적인 공공서비스에 속한다.

그러나 수도사업은 다른 행정서비스와 달리 수도시설 운영관리에 막대한 비용이 소요되는 분야이기 때문에 수도서비스 대가 제공에 따른 최소한의 기본적 경비를 사용자로부터 회수하여 운영하는 사업형태를 띠고 있다.

따라서 공공성측면에서 볼 때 수도사업은 최소한의 수입에 의해 수돗물 공급과 하수처리를 원활하게 유지해야 하므로 주로 공공경제활동 주체에 의해 서비스 제공을 필요로 하게 된다.

그러나 최근에는 물 부족으로 인해 물의 중요성이 대한 인식이 보다 강조됨에 따라 과거의 풍부한 자원개념에서 이제는 희소한 자원으로 그 가치가 상승하고 있다. 특히 지구온난화에 따른 가뭄현상이 심화되고, 지하수의 고갈 및 사막화 확대, 급격한 산업화 등은 물의 수요를 급격히 증가시키고 있으며, 기존시설의 노후화, 하수처리시설 미비 등에 따른 수질오염 역시 안전한 물 공급에 위협을 가하고 있는 상황이다.

이와 같이 물부족 및 수질오염은 물을 더 이상 자연재로 인식하지 않고 희소성을 가진 경제재로 인식하게 됨에 따라 안전한 물을 충분히 공급하고 하수처리를 원활히 하는 것이 국가의 주요과제가 되고 있다.

이러한 과제를 수행하기 위해서 국가는 물에 대한 효율적인 이용을 강조하고 있으며, 그 결과 공공부문을 대신하여 민간부문이 수도사업의 운영관리에 참여하는 범위가 점차 확대되고 있는 추세이다.

▲ 국내 수도사업은 광역상수도-지방상수도-하수도 등 수처리 단계에 따라 수직적으로 세분화되어 있으며, 전국 164개 지방자치단체단위로 수도사업이 수평적으로 분할되어 있어 7개 특·광역시를 제외하고는 사업규모가 매우 영세하다.

수도사업 규모 8년간 56.8% 증가

■ 수도사업 현황 국내 수도사업의 규모는 2007년 말 현재 10조7천억 원 정도로 GDP의 약 1.3%를 차지하고 있으며, 이 중 상수도는 5조8천억 원(54.2%), 하수도는 4조9천억 원(45.8%)을 차지하고 있다.

특히 수도사업의 외형적 규모는 1999년도 6조8천300억 원에서 2007년도 10조7천억 원으로 8년 동안 약 56.8%나 증가했으며, 이는 사회간접자본시설의 확충 및 급·하수 서비스 확대 등에 기인하여 매우 급속하게 성장해왔다.

▲ 연도별 수도사업규모 추이(단위 : 백억원)

수도보급률의 경우 사업규모의 증가와 관련하여 서비스 확대 등 지속적인 인프라 구축으로 점차 증가하여 상수도의 경우 1999년 86.1%에서 2007년 현재 92.1%로 증가해왔으며, 하수도 역시 68.4%에서 87.1%로 지속적인 증가추세를 보이고 있다.

▲ 상하수도 보급률 추이

■ 수도사업 구조적 문제점 국내 수도사업은 광역상수도-지방상수도-하수도 등 수처리 단계에 따라 수직적으로 세분화되어 있으며, 전국 164개 지방자치단체단위로 수도사업이 수평적으로 분할되어 있어 7개 특·광역시를 제외하고는 사업규모가 매우 영세하다.

특히 전국 지자체 중 100개 이상(전체 61% 차지)의 지자체가 10만 명 미만의 평균 급수인구에 불과하여 영세한 규모에 따른 사업효율화의 근본적 한계 요인으로 작용하고 있다. 이러한 수직적, 수평적 분할구조는 물의 흐름을 고려한 체계적이고 효율적인 물관리를 저해하며, 사업자의 경쟁력에 심각한 장애요인이 되고 있다.

▲ 급수인구별 지자체 현황(단위 : 개)

특히 상하수도 요금 및 총괄원가의 경우 지방자치단체별로 커다란 격차를 보이고 있는데 2007년 지방자치단체별 상하수도 요금을 살펴보면, 평균 수도요금이 높은 지역과 낮은 지역의 차이가 무려 4배에 달하고 있고, 총괄원가의 차이는 무려 6.7배에 이르고 있다. 하수도의 경우에는 사정이 더욱 심각한데 평균 하수도요금의 차이는 11.6배, 처리원가는 22.1배에 달하고 있는 실정이다.

또한 2007년말 현재 상수도 시설 평균가동률은 지방상수도 54.7%, 광역상수도 51.6%에 불과하다. 이러한 낮은 가동률 수준은 과다한 고정비용을 발생시켜 원가수준을 높이는 원인이 된다.

즉, 이는 지자체나 광역상수도 모두 과잉시설 보유를 하고 있다고 판단할 수 있으며, 상수도를 공급하는 지자체 및 광역상수도간의 상호조정미흡 및 연계부족으로 상수도 개발의 중복투자를 낳고 있다고 볼 수 있다.

현재 우리나라 수도사업의 운영은 대부분이 지방자치단체 직영의 형태로 운영되고 있으며, 지자체 직영으로 운영되는 상하수도 조직의 경우 「지방공기업법」제7조에 따라 관리자로부터 하위직 직원까지 지방자치단체장이 임명하고 있다. 따라서 관리자 등의 지방직영기업의 임직원은 자치단체장의 강력한 영향력 하에 있게 된다.

그리고 순환보직제 등의 인사기준으로 인해 비교적 짧은 기간동안 수도사업을 경영하기 때문에 사업경영에 필요한 전문성을 갖추기가 매우 힘들다. 특히 수도사업이 일반행정의 계선조직에 의해 수행될 경우 더욱 관리자의 자율성이 저해될 수밖에 없게 된다.

▲ 수도사업의 운영은 고도의 전문인력과 경험이 요구되는 분야이지만, 현행 수도사업의 경영체제 아래에서는 전문인력의 양성 및 기술력 제고가 곤란한 실정이다.