남 “수해예방”·북 “댐 건설로 전력생산”…편익 엇갈려
남북간 수자원 합리적 이용 합의 시급
공유하천 관리, 협력사업 연계·통합하여 추진 필요

지난 9월 6일 새벽 2시경 북한의 예고 없는 황강댐의 방류로 4천만 톤의 물이 순식간에 임진강으로 유입, 경기도 연천군 임진교 수위가 높아지면서 낚시와 물놀이를 즐기던 행락객 6명이 급류에 휩쓸려 실종된 후 전원 사망을 했다.

이 사건을 계기로 임진강 등 남북 공유하천의 이용과 관련한 구체적이고 실효적인 남북합의가 없다는 점이 재차 문제로 부상하고 있다.

국토환경연구소 최동진 소장은 지난 10월 22일 열린 제35회 대한토목학회 정기학술대회의 전문학회 및 국책연구단세션 중 한국수자원학회가 주관한 ‘물 다툼으로 나눔으로’라는 세션에서 ‘남북 공유하천 : 갈등의 원천에서 협력의 상징으로’라는 주제발표를 했다. 그 내용을 요약했다.   <편집자 주>

세계 인구 40% 공유하천유역 거주

▲ 최동진 국토환경연구소 소장

▲ 지난 9월 6일 새벽 북한의 예고 없는 황강댐의 방류로 4천만 톤의 물이 순식간에 임진강으로 유입, 연천군 임진교 수위가 높아지면서 행락객 6명이 급류에 휩쓸려 실종된 후 전원 사망을 했다. 사진은 119구조대가 실종자들을 수색하고 있는 장면.

임진강, 남북 협력 홍수대책 절실

남북한의 접경을 이루는 하천은 서부지역에는 한강 하류와 임진강이 있고, 동부지역에는 북한강 상류가 있다. 이 중 임진강은 유역의 2/3 정도가, 북한강은 상류 일부분이 북한에 위치하고 있다. 이 지역들은 휴전협정으로 인하여 설정된 비무장 지대를 경계로 하고 있어 정확한 수리·수문조사가 이루어지지 않고 있다.

임진강 유역의 상류는 전형적인 산지하천으로써 하상경사가 급한 반면, 하류부는 사행을 이루며, 하천경사가 완만하고, 강우량도 커서 홍수 시 하류지역의 수해가 크게 발생하게 된다. 이에 남북협력에 의한 홍수대책이 절실하다.

임진강 유역은 현재뿐만 아니라 향후에도 지속적으로 물 부족이 발생될 것으로 전망되고 있다. 기존 댐의 공급능력과 하천유지용수를 고려할 때, 남북한을 합하여 2011년에는 약 3억4천만㎥ 정도의 물이 부족하며, 이 중 남한에서 2억2천만㎥ 정도의 용수가 부족할 것으로 전망된다.

더구나 북한이 임진강 상류에 댐을 추가로 건설할 경우 남한 지역의 물 부족은 더욱 심해질 것이다. 또한, 남북협력사업이 강화될 경우, 수도권 북부지역의 인구증가와 지역개발로 인한 물 부족은 심화될 것으로 보여진다. 북한의 핵 개발, 6자 회담 등으로 남북관계의 진전 정도에 따라 급속한 변화가 예상되며, 기후변화로 인한 집중호우와 가뭄이 빈발할 것으로 전망된다.

또한, △임진강 상류지역의 유역변경식 댐 개발로 인한 하류의 유량감소 및 생태계 파괴 △북한의 경제난과 식량위기로 유역 내 삼림 및 농지의 황폐화 △개성공단, 경기북부의 급속한 개발로 인한 용수수요 및 오염 부하량 △임진강 및 한강 하류의 공동개발(물류센터, 골재채취)로 인한 하천 생태계 변화 등이 문제점으로 우려된다.

▲ 남북한의 접경을 이루는 하천은 서부지역에는 한강 하류와 임진강이 있고, 동부지역에는 북한강 상류가 있다. 사진은 인공위성이 촬영한 남북한 공유하천 모습(빨간 원안).

“북한강 수량 줄면 한강오염 심화”

북한강 유역도 많은 문제점을 가지고 있다. 북한의 경우 전력생산을 위한 적극적인 댐 건설을 추진 중이나 경제적인 문제 등으로 건설이 지연되고 있다. 임남댐은 그 동안 수공(水攻) 위협만 고려했고 유량감소로 인한 문제에 대한 관심부족으로 화천댐 유입량(연평균 29억㎥)은 1996∼2000년의 경우 연평균 3억5천만㎥이 감소했다.

또한, 북한강 상류에서 연간 17억4천만㎥의 물이 안변 지역으로 유출되면 하천댐 유입량 59% 감소로 수도권 물 수급에 큰 영향을 미쳐 2011년 기준 6억2천만㎥의 물 부족이 추가로 발생할 것으로 예상되고 있다.

임남댐(금강산댐)으로 인해 유입량을 차단될 경우 5개 수력발전소 발전량 약 30%감소, 연간 발전량 3억7천700만kw의 감소가 예상된다. 북한강 수량이 줄어들게 되면, 한강 유지용수가 부족하게 되어 수질오염 심화가 예상된다. 2004년 한국수자원공사의 자료에 의하면 임남댐 건설로 팔당댐 하류수질 초과확률 50%에 대해 BOD 기준으로 0.45ppm 악화됐다.

▲ 인공위성이 촬영한 북한 황강댐 전경.

남북관계 진전 정도가 관건

국제 공유하천은 일반적 원칙이 없고, 협정 및 조약의 강제성에는 한계가 있다. 각 국가들은 자국의 이해에 부합하는 원칙을 주장한다. 즉, 국제법이나 기구는 강제적 구속력을 갖지 못하기 때문에 국제법이나 수리권적 접근에는 한계가 있다.
공유하천은 연안국들간의 협력 및 적대관례, 세력관계가 반영된다. 순수한 물 문제만으로 무력충돌로까지 비화한 경우는 거의 없으며, 대부분 종교적·민족적 대립으로 인해 갈등이 심화된다.

물 문제 협상 이전에 관련국들 사이의 관계 개선이 필요하다. 공유하천 의존도가 높을수록 분쟁의 정도가 심하므로 물 스트레스가 작을 때 협약을 체결할 필요가 있다. 미국과 멕시코, 인도와 방글라데시 등과 같이 상류국가가 군사적, 경제적 우월한 지위에 있을 경우 하류국가는 항상 피해를 감수하고 있다.

상호이익을 얻거나 연계전략을 사용할 경우에 쉽게 협력에 도달할 수 있다. 미국과 멕시코와 같이 하류국가로부터의 경제적 지원이나 다른 정치적 이득을 얻을 경우 합리적인 해결에 도달할 가능성이 높아진다. 지정학적 위치와 경제적 보상이 협력의 주요한 동인으로 작용한다.

수자원 상대적 가치 남북한 차이 커

남북 공유하천은 남북관계의 진전 정도가 공동관리 진전의 관건이며, 가능한 빠른 시간 내에 공동관리의 틀을 구성해야 한다. 경제적 이득이 있는 사업과의 연계를 통해 해결하는 방안도 모색해야 한다. 이에 경제적·게임이론적 분석이 필요시 된다.

공유하천 문제에 대해 다양한 경제·이론적 접근들이 이루어져 왔으며, 대표적인 방법이 게임이론이다. 게임이론은 이해가 상충하는 경쟁적 상황을 연구하기 위한 도구로써 이해당사자들의 상호작용에 관한 이론이다. 게임이론의 주요 관심사는 △발생가능한 다양한 상황하에서의 공유하천관리를 위한 최적의 선택전략은 무엇인가? △특히, 일방향 외부성(월경성 외부성)이 존재하는 가운데서의 하류지역의 최선의 정책적 선택은 무엇인가? △공유하천의 공동관리 혹은 공동개발 시의 편익의 분배를 어떻게 할 것인가? 하는 것들이다.

남북 공유하천 게임의 특성을 살펴보면, 북한은 경제적 이득이 있는 경우에만 협상에 임한다. 북한은 전력문제 해결을 위해 지속적으로 댐 건설을 추진하므로 경제적으로 우위에 있는 국가의 인센티브 제공에 의해 쉽게 협력에 도달할 수 있다.

남한은 북한의 일방적 행동을 제재할 강제적 수단을 갖고 있지 않다. 남한의 대응 댐 건설은 편익이 그다지 많지 않고, 연계 운영되지 않을 경우 효과가 미미하다. 북한의 독자적인 댐 개발의 편익도 그다지 크지 않다. 협력적 상황에서 상호 편익이 극대화 될 수 있지만 현실적인 대안이 제시되지 못하고 있다.

하천 환경의 경제적 가치는 북한 전략 선택의 우선 순위에서 높은 평가를 받지 못한다. 남한의 생태벨트 조성 등의 사업은 협력적 대안이 되기 곤란하며, 북한은 직접적 경제적 이득이 있는 현물, 전력 등에 가장 큰 관심을 가지고 있다.

수자원의 상대적 가치가 남북한간에 큰 차이가 있다. 남한은 하류의 안정적인 유량확보, 수해예방, 수력발전, 긴장완화 등의 편익에, 북한은 댐 건설로 전력생산, 골재거래, 남한의 인도적 지원(수해복구, 농업지원)에 중점을 두고 있다. 남한의 편익은 북한의 상류지역 개발(댐 건설) 변경을 전제로 하고 있지만, 다른 협력사업들이 전혀 이와 연계되고 있지 못한 실정이다.

유역 차원 장기적·종합적 접근 필요

우리나라는 국제법 원칙에 명백히 위배되고, 하류유역의 용수수급에 악영향을 미치는데도 유역변경과 수량감소에 대한 문제제기를 못하고 있다. 일반적 공유하천 관리에 적용되는 단계적 접근방법을 추진하여 실제적인 진전이 미미한 상태이다.

유역의 공동조사 후 단계적으로 사업을 추진하는 것이 아니라, 구체적으로 실익이 있는 사업을 직접 추진하는 것이 효과적이다. 북한의 경우 실익이 있는 경우(장비지원 등)에만 협력하고, 조사 및 자료 제공에는 매우 소극적이고 부정적이다.

유역 차원의 장기적이고 종합적인 접근이 필요하다. 협력적 접근보다는 상·하류간(남북간) 대립적 시각에서, 남한의 편익, 북한의 편익을 구분하여 접근함으로써, 북한의 댐 건설에 대한 대응 위주로 공유하천 문제를 접근해야 한다.

현재 수해방지 차원에서만 접근하여 관련 사업을 통합적으로 추진하지 못하고 있다. 수해복구 지원사업과 가뭄 지원사업들을 공유하천 관리와 연계시켜야 한다. 한강하구 골재채취, 관광사업·생태벨트 조성 사업도 별도의 사업으로 추진해야 한다.
공유하천의 종합적이고 일관성 있는 관리를 위해서는 이러한 사업들이 통합적으로 추진되어야 함에도 불구하고 연계되지 못함으로써 시너지 효과를 얻지 못하고 있다. 특히 전력지원사업과 수자원 사업을 연계시키지 못하고 있다.

또, 임진강의 경우 남북의 공동의 이해관계가 있지만, 북한강의 경우 북한이 협의를 추진할 시급성이 없기 때문에 이를 추진하기 위해서는 임진강 수해방지 협의에서 북한강 문제를 함께 포함시켜야 함에도 이를 효과적으로 연계시키지 못하고 있다.

▲ 북한의 임남댐(일명 금강산댐) 붕괴에 대비하기 위해 1987년 공사를 시작, 18년만인 지난 2005년 10월 19일에 완공된 강원도 화천군 화천읍 동촌리에 있는 평화의 댐 전경.

남북한 공동 개발 사업 바람직

향후 유량확보를 위한 적극적인 대응이 필요하다. 국제적인 수리권 원칙을 주장하고 남북간 수자원 거래의 기본적인 원칙과 방향을 준비해야 한다. 협력사업과 조사를 병행하는 포괄적 접근으로 전환, 공동조사 후 협력 사업을 추진하는 것이 아니라 공동의 편익이 있는 사업을 우선적으로 추진하면서 공동조사를 병행하는 것이 바람직하다.

또, 공유하천 관련 사업들을 통합, 패키지형 사업으로 추진해야 한다. ‘남북 수해방지’ 협의를 ‘남북 하천 공동 이용’ 협의로 전환하고, 기후변화 차원의 공동대응, 수해복구 지원 등을 공유하천관리의 틀 속으로 포함시켜야 한다.

아울러 상설적인 협의가 가능한 공동관리 기구가 구성돼야 한다. 남북 해운합의서와 유사한 형태의 하천 협력 합의서를 채택, 수해방지, 공동개발, 국제적 하천관리 원칙 등을 포함시키고, 남북 하천 공동관리위원회를 구성하는 한편, 민간기구와 국제기구, 지자체의 교류협력을 지원하고 북한강 유역의 전력지원과 수자원 관리를 연계하는 방안을 모색해야 한다.

북한의 일방적인 유역변경에 의한 유량차단은 불합리한 것이며, 최소한 자연상태의 유량의 50% 이상이 남한에 보장되는 것이 합리적이다. 현재와 같은 공유하천 이용의 불합리한 구조가 지속되어 고착화되지 않도록 가능한 빠른 시일 내에 남북한 수자원의 합리적인 이용질서에 대한 합의가 이루어지도록 해야 한다.

남북한이 모두 최선의 편익을 누리는 방법은 북한이 남한에게 50% 이상의 유량을 할당해주고, 남한은 그에 대한 보상으로 남북 공동의 이익을 가져다 줄 수 있는 공동개발 사업, 예를 들어 임진강 유역의 공동개발과 같은 사업에 적극적인 투자를 하는 방법이라고 할 수 있다.