지령 200호 특집①  Ⅳ. 도시 물순환 건전성 회복 위한 정책방향

“도시 물순환 회복 위해 관련 법제화 시급”

환경부가 추진 중인 ‘그린뉴딜’ 과제에 물순환 관련 항목도 포함돼야
지역 단위에서 할 수 있는 세부과제 마련 통해 실행기반 구축에 힘써야

Part 03. [전문가토론] 실효성 있는 물순환 촉진 방안

환경부와 국회물포럼은 지난 12월 14일 ‘도시 물순환 건전성 회복을 위한 정책토론회’를 정부세종청사 환경부 홍수대책종합상황실에서 화상회의로 개최했다. 이날 배덕효 세종대학교 총장의 사회로 진행된 전문가토론에서는 이은수 노원도시농업네트워크 대표, 권경호 한국먹는물안전연구원 도시물순환연구센터장, 박세훈 한국수자원공사 에코그린시티처장, 최종수 LH연구원 박사 4명의 전문가가 패널로 참석했다. 토론 내용을 요약했다.

■ 배덕효 총장(좌장)  끊어진 물순환의 고리를 어떻게 이을 것인지는 과거부터 많은 전문가들이 강조해 온 오래된 숙제이자 아직 해결하지 못한 시급한 의제임에도 그동안 너무 부분적으로 실행되어 온 듯하다. 이제 환경부가 통합물관리를 통해 도시 물순환 회복 문제를 총체적으로 다룰 수 있는 계기를 마련했다는 점에서 오늘 이것을 주제로 한 정책토론회를 개최하게 된 것을 굉장히 뜻깊게 생각한다.

“숲 토양 평균 투수기능, 서울 토양 평균의 25배”

■ 이은수 대표  논의의 핵심은 지표면에 물이 없어 도시가 뜨거워지고 이로 인해 침수, 지하수 고갈, 도시 열섬과 같은 문제가 발생하고 있다는 것이다. 현재 서울의 불투수율은 80%를 넘어섰다. 이러한 불투수 토양에 물을 집어넣으려고 하니 힘든 것인데, 서울에는 산과 숲의 토양도 많다. 국립산림과학원이 전국 739여 개 숲을 조사한 결과, 숲 토양의 투수기능은 1시간 당 평균 417㎜로 서울시 토양 평균인 16.43㎜/시보다 25배 이상 높았다. 서울시가 설치 중인 투수블록의 투수기능 기준이 1시간 당 160㎜인 것을 감안하면 숲 토양 우수성을 실감할 수 있다.

문제가 있다는 것을 다들 인지한 상태에서 논의가 더 이상 진전되지 않으니 답답하다. 이제는 어떻게 해야 할 것인지 논의해야 할 시점이다. 도시 숲에서 받을 수 있는 물을 먼저 받고 불투수 면적에서 물을 받아내도록 한다면 큰 돈을 들이지 않고 시작할 수 있다.

노원도시농업네트워크에서는 떨어지는 빗물이라도 당장 받자는 마음에서 계곡 등지에 빗물통을 설치해 직접 받고 있다. 또한 실질적으로 빗물을 받기 어려운 곳, 예를 들어 산중턱 등에서는 천막(비닐)을 깔고 이곳에 떨어지는 면적의 물(약 2㎥)을 화재 예방용 등의 목적으로 사용하고 있다.

한 가지 제안하고 싶은 것은 숲의 물을 받을 때 그냥 받지 말고 전략적으로 받아야 한다는 점이다. 숲에 가면 고사목을 심심찮게 볼 수 있다. 과거에는 병해충의 우려 때문에 제거했으나, 최근에는 생물다양성 보전에 중요한 역할을 하는 것으로 밝혀지고 있다. 고사목과 낙엽을 조금만 활용하면 턱을 만들어 마치 도랑처럼 물이 고이게 만들 수 있는데, 이 곳에 고인 빗물을 저류시킬 수만 있으면 물이 땅으로 침투되기도 하고 대기로도 증발산하여 도시가 대지의 물을 조금이라도 더 머금을 수 있다.

“적극적인 빗물 활용 통해 물순환 회복 필요”

분명한 점은 현재 도시 물순환의 고리가 끊어져있다는 것이고, 망가진 물순환을 회복하기 위해서는 빗물을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 일상 속에서 빗물을 모으려는 노력은 끊어진 도시 물순환의 고리를 다시 잇는 좋은 방법이다.

흔히들 빗물이 더럽다고 생각하는데 우리 단체는 빗물을 정수하여 맥주로 만들어 먹는다. 일명 하늘물맥주이다. 앞으로는 빗물이 지저분하고 더럽다는 인식을 깨고 빗물관리를 하나의 문화로 만들어 가기 위한 노력도 필요하다. 이러한 맥락에서 홍수, 가뭄, 태풍 등과 같이 위험하고 국민에게 두려움을 주는 물도 이것을 관리하는 정부와 지자체에서 하나의 문화 콘텐츠로 발전시켰으면 한다.

마지막으로 끊어진 도시 물순환의 고리를 잇기 위해 네 가지 제안을 드리고자 한다. 첫째, 숲이나 산에서 쉽고 편하게 받을 수 있는 물을 받아 사용했으면 한다. 시범사업을 진행하고 성공할 경우 그 성공모델을 전국 단위로 확대하자는 것이다. 장담컨대 예산을 크게 들이지 않고 변화할 수 있는 효과적인 방법이 될 것이다. 이것이 효과를 보면 물관리 일원화 이후 2년째 별다른 성과를 못 내고 있는 환경부에도 분명 득일 것이다.

둘째, 국회물포럼과 같은 기관에서 무엇이든 직접 해봤으면 좋겠다. 언제까지 환경부에 해달라고 요청만 하지말고 주체적으로 예산을 편성해 구체적인 실적을 만들었으면 한다.

셋째, 환경부·한국수자원공사·한국환경공단 등 물을 다루는 부처와 기관이 말이 아닌 행동으로 보여줄 때다. 우리나라 물의 운명이 달려 있다는 마음으로 적극적으로 예산을 편성해 주시길 바란다.

넷째, 도시농업 등을 실천하는 시민단체들은 말하는 단체가 아니라 행동하는 단체라는 것을 잊지 말았으면 한다. 환경부·수자원공사·환경공단·국회물포럼 등과 적극적으로 협력하여 시민들에게 가시적인 성과를 보여줬으면 하는 바람이다.

“환경부가 자발적으로 빗물요금제 시행 바람직”

■ 권경호 센터장  물순환 도시 계획 설계 실무를 담당하는 사람으로서 세 가지 제안을 하고자 한다. 첫째, 독일의 사례를 참고해 빗물요금제를 시행해야 한다. 빗물요금제 시행의 중요성에 대해서는 변병설 교수께서 잘 설명해 주셨다. 독일에서 빗물요금의 의미는 빗물세가 아닌 하수도 요금체계에 가깝다. 현행 환경부의 하수도 요금 부과 방식은 「환경정책기본법」의 오염원인자부담원칙에 부합하지 않는다. 또 「하수도법」에 따르면 빗물을 하수도에 포함시키고는 있으면서도 정작 하수도 요금에 반영하지는 않는다. 말하자면 법 내에서도 오류가 있는 셈이다.

독일 행정법원에서는 이미 우리나라와 같은 요금체계가 위법임을 판결한 바 있고 미국 대부분의 도시에서도 빗물에 요금을 부과하고 있다. 변 교수께서 장기적으로 요금제를 시행하자고 하셨는데, 다음주라도 당장 시민단체가 행정법원에 소송을 제기하면 아마 환경부는 패소할 것이다. 법원 판례에 의해 강제적으로 바꾸기보다는 환경부 스스로 바꾸는 것이 바람직하다고 판단된다.

두 번째, 인구 감소시대를 살아가는 지금, 지방 중소도시의 상하수도 정비방법이 과연 효율적인지 의문이다. 인구 감소와 이동으로 지방 중소도시는 소멸되어 가고 있음에도 불구하고 기존 상하수도 인프라는 노후화로 인한 유지관리 및 재정비 비용이 막대하게 소요되고 있다. 이러한 상황에서도 예산은 관례대로 집행되고 있다.

우리는 이제 효율적으로 인프라를 축소하는 방법에 대해 고민해야 한다. 이 과정에서 물순환기법이 중요한 역할을 할 수 있다. 참고로 독일이 통일된 후 동독 주민이 대거 서독으로 이전했다. 그 과정에서 도시가 텅 비고 물 인프라 관리비용이 급속히 증가했다. 남아 있는 사람들이 있기 때문이다. 그 시절 독일의 대응정책도 참조할 필요가 있다.

“물순환, 물관리 기법의 대전환으로 생각해야”

셋째, 도시물순환법(가칭) 제정에 전적으로 동의한다. 다만, 강조하고 싶은 것은 물순환이 상하수도 인프라에 단순히 추가하기만 하면 되는 기술, 즉 하면 좋고 안 해도 그만인 것이 아니라 기존 물관리 기법의 대전환으로 바라봐야 한다는 점이다. 이른바 녹색전환이나 디지털전환과 같이 기존의 방식에서 벗어나 물순환의 방식으로 패러다임을 완전히 바꾸는 것이다. 미국의 동부도시 뉴욕, 워싱턴D.C., 필라델피아의 ‘그린 시티, 클린 워터스(Green City, Clean Waters)’와 같은 프로그램이 이러한 혁신을 잘 보여주는 사례다. 우리나라도 이러한 획기적인 물순환의 대전환이 필요하다.

현행 「물관리기본법」상 물순환은 범위도 크고 의미도 모호하다. 물순환에 대한 정의가 틀리지는 않았지만 실행하기에 근간이 되는 구체적인 내용이 없고 기존의 수질, 수량, 홍수방지에 관한 내용만 모아놓은 모양새다. 수질, 수량, 홍수방지를 정작 어떻게 관리해야 하는지에 대한 방향제시가 없다. 독일 연방 「물순환법」에는 “빗물은 원칙적으로 비가 내린 바로 그 장소에서 땅으로 스며들게 하는 것을 원칙으로 한다”고 명시되어 있다. 이 문구를 토대로 하위법령과 조례, 정책이 만들어졌다.

정부가 지난해부터 3기 신도시 사업을 추진하고 있다. 바라건대 이 3기 신도시만이라도 배수설계 첫 단계부터 물순환을 고려하여 도시수립 기본계획을 수립해야 한다. 그런 의미에서 이번 토론회가 보다 실천적이고 의미 있는 물순환 정책수립의 계기가 되었으면 한다.

“도시물순환에 대한 개념 재정립 필요”

■ 박세훈 처장  오늘 토론회 주제인 도시 물순환은 연초부터 K-water와 환경부가 이슈화시킨 데다 지난 홍수기 때 풍수해에 따른 피해로 관심과 중요도가 한층 높아진 상황이다. 앞서 한무영 교수께서 1차원부터 4차원적인 물관리를 설명했는데 사실 1차원적인 물관리, 즉 선 단위의 물관리는 그간 정부 주도로 이뤄졌으면서도 K-water가 나름 보조 역할을 잘 하면서 비교적 잘 추진해 왔다. 하지만 2차원적인 물관리, 면 단위의 물관리는 지자체가 직접 담당하다 보니 많이 미흡했다. 특히 광역단체와 달리 중·소규모 도시들은 예산 또는 인력 부족으로 훙수 때마다 물난리를 겪는다. 따라서 포용적인 복지 차원에서 물순환 건전성 회복은 꼭 필요한 정책이라고 판단된다.

몇 가지 제언을 하면 먼저, 환경부가 지난 2017년부터 물순환 선도도시라는 정책과제를 실행하고 있는데, 도시 물순환의 개념 자체를 보다 확대하여 재정립할 필요가 있다. 그간 추진한 물순환 선도도시 사업이 LID(저영향기법) 등 유수의 기술을 통해 불투수층을 개선하고 비점오염원저감시설을 통해 수질을 개선하는 데 치중했다면 앞으로 도시물순환 사업은 수량, 수질뿐만 아니라 수생태, 수공간, 수방재, 지하수, 물재이용까지 총망라하는 방향으로 개념과 범위가 확대되어야 한다.

“세부적인 사항 고려한 물순환 제도화 시급”

두 번째는 한무영 교수께서 언급한 빗물 재활용이다. 빗물을 가두는 데에는 사실 공간적으로 한계가 있다. 이것과 더불어 물재이용 부문에서 하수처리는 대부분 도심지 내에서 이뤄지며 하수처리된 물은 현재 하천으로 방류되고 있다. 하수를 재이용하여 건천화된 하천을 생태하천으로 탈바꿈시키는 것은 물론이고 열섬효과를 완화한다든가 미세먼지를 해결하는 데에도 도움이 될 수 있다. 따라서 미래의 하수처리 정책 자체도 광역 형태의 대규모 하수처리장보다는 행정 구역의 소규모 분산형 하수처리시스템이 보다 보편화되는 방향으로 정책이 확대되어야 한다.

세 번째, 조속한 입법화가 필요하다. 물순환과 관련된 정책사업이 지속성과 연속성을 갖기 위해서는 제도화가 시급하며, 환경부도 이러한 시급성을 공히 인식하고 있다. 환경부가 올해 도시 물순환 회복에 관한 법률 제정을 추진 중인데, 앞서 변병설 교수께서 법·제도에 대해 언급하신 부분들을 고려해서 조속히 입법화되기를 바란다.

마지막은 K-water의 역할에 대한 부분이다. 물순환의 우선적인 과제는 도시 물순환 건전성을 평가하는 일인데, K-water가 이를 담당하고 있다. K-water는 지역의 물순환 건전성을 어떻게 평가할 것인지에 대해 여러 전문가들의 자문을 구하고 있으며, 내부적으로 다각도의 연구를 시행하고 있다. 평가지표는 도시 발전성, 생활 쾌적성, 수재해 안전성, 수자원 활용성으로 크게 분류하고 현재 서른 가지 세부지표를 만들고 있다. 추후 이 지표들은 건전성 평가의 가이드라인이 될 것이며, K-water는 이를 근간으로 하여 물순환 취약지역을 발굴하고 해당 지역의 물순환을 개선하기 위한 해결대안을 제시하고자 한다. 물순환에 대한 관심도가 높아진 현재를 기회로 삼아 이것이 정부 정책으로 지속성 있게 추진될 수 있도록 최선의 노력을 다하겠다.

“물순환법과 타 법률 간 시행계획 중복 피해야”

■ 최종수 박사  물순환 관련 법률 제정이 필요하다는 의견과 공공택지 개발, 3기 신도시뿐만 아니라 도시재정비사업지구에도 확대 적용하는 방안이 필요하다는 의견에 공감한다. 그리고 물관리 법령을 들여다보면 지금 너무 많은 법령이 산재해 있기 때문에 이것을 단순화·통합화해야 총괄적이고 종합적인 물순환 사업이 가능하겠다는 의견에도 크게 공감한다.

추가적인 의견으로는 물순환법과 타 법률 간 기본계획, 시행계획의 중복을 최소화해야 한다. 법을 제정하면 법을 이행하기 위한 기본계획(환경부장관)이나 시행계획(지자체 장)이 만들어지는데, 기존 물관리기본계획에 있거나 타 법에 의해 이미 시행되고 있는 기본계획·시행계획과 겹치는 부분도 많다. 업무의 중복을 방지하기 위해 이런 부분을 고려해 조정해야한다.

다음은 물순환 인증과 관련된 부분이다. 앞서 변 교수께서 도시 물순환 인증 대상의 범위를 지구 단위 또는 새로 조성하는 도시에 국한해야 할 필요가 있다고 제안했는데, 인증의 주체와 유지관리 주체 등이 있으니 오히려 조금 더 축소해도 된다는 생각이다. 또한 인증 업무를 수행 수혜를 받고 정작 빗물이용시설을 유지관리할 아파트 주민에 대한 수혜는 없다. 인프라 건설 못지 않게 중요한 것이 유지하려면 물순환 인증시설이 필요하다는 의견에 공감하며, 교육과 인증 업무는 공공이 아닌 민간에서 주도했으면 한다.

또 도시 물순환 회복을 위한 지원대책으로 인센티브가 필요하다는 의견에는 공감하면서도 수혜 대상 선정과정을 정교하게 만들어야 한다고 생각한다. 예를 들면 일정 규모 이상의 공공 아파트를 건설하려고 할 때 빗물이용시설에 대한 용적률을 추가로 받는다고 가정하면 아파트 건설업체는 용적률을 추가로 받기 때문에 시설 설치에 대한 비용부담이 전혀 없으며 이것이 곧 건설업체가 받는 수혜이다. 그런데 건설업체만관리이기 때문에 이 부분에 대해서는 재검토가 필요하다.

“법제화만으로 실행에 한계…실천대안 마련 시급”

한무영 교수가 강조한 통합물관리와 새로운 물관리 패러다임의 필요성에 대해서는 전적으로 공감한다. 다만 한 교수께서는 그린뉴딜에 물순환 항목을 포함할 필요가 있으며 이것이 실행력을 가지려면 법제화가 필요하다고 했는데, 법제화가 필요하다는 데에는 공감하지만 법만으로 풀기엔 한계가 있다고 생각한다.

법을 제정한 정부부처와 수범자, 그리고 수행자가 되는 기관이 국민과 생각이 다를 수 있기 때문이다. 이러한 차이가 생긴 것은 결국 소통 부재이다. 따라서 환경부가 고심 끝에 제정한 제도를 국민이 공감할 수 있도록 하려면 서로 대화할 창구를 마련해야 한다.

국가물관리위원회, 유역물관리위원회와 같은 기관이 창구 역할을 하면 어떨지 생각해 봤는데 이들 기관은 국민들이 찾아가 진솔한 이야기를 털어놓기에는 위계가 높다. 앞서 변병설 교수가 언급한 물순환 관련 인증기관이 현재로서 최적의 대안이라고 생각한다. 기관 이름은 중요하지 않으니 하루빨리 이 창구에서 물순환 회복을 위한 실행력 있는 대안을 마련했으면 한다.

“물순환 회복, 분야별 역할 효율적 통합 중요”

■ 배덕효 총장(좌장)  수원의 최상류부터 하류의 도시에 이르기까지 물이 흐르는 과정을 종합적인 시각으로 바라봄으로써 각 지역에서라도 일단 해결할 수 있는 문제부터 해결해 나가야 한다. 또한 물순환 계획을 수립할 때에는 물만 별도로 떼어놓고 봐서는 안되고 도시공간계획과 연계가 필요하다.

아울러 규제와 자율이 필요하다. 물순환법을 제정해 규제를 가하는 것도 중요하지만, 시민단체나 지자체가 스스로 나서서 하지 않으면 아무리 좋은 법이라도 무용지물이 될 수밖에 없다. 앞서 변 교수께서 제시한 11가지 실천방안을 검토하고 여전히 미흡한 부분은 없는지 살펴봐야 한다. 이와 같은 규제와 자율에서 놓치기 쉬운 테마가 일자리 창출, 즉 물산업에 대한 부분이다. 부디 이번 기회에 물산업도 활성화되는 계기가 되기를 바란다.

끝으로 도시 물순환 회복을 환경부 시각에서만 바라보고 있는데 정작 실행주체인 지자체에서는 이 문제를 어떻게 인식하고 있는지, 특히 인력·예산 등 여러 면에서 열악한 중소규모 지자체의 생각은 어떤지를 충분히 들어야 한다. 법제화, 재정적 문제, 기술적 문제는 그 후에 차근차근 풀어야 한다.

덧붙이자면, 법만 만들고 실천하지 않으면 안 하느니만 못하다. 환경부가 그린뉴딜이라는 굉장히 크고 상징적인 과제를 추진했으나 세부과제 하나하나를 실천하는 기반을 마련하는 데에는 여전히 미흡한 부분이 많다. 끊어진 물순환 고리를 연결하는 일이 도시 단위에서 체계적으로 진행될 수 있도록 전문가들이 힘써주시길 바란다. 

[『워터저널』 2021년 3월호에 게재]