전문가 기고

물관리 일원화 입법의 남은 과제

「하천법」 개정과 더불어 분리된 조직·기능 결합해 조화 이루도록 해야
하천시설 관리규정 비롯 물관리 업무 매뉴얼 전반도 재검토 후 보완 필요

물관리의 양 축인 ‘수량’과 ‘수질’관리를 국토교통부와 환경부가 각각 맡아오다가 이것이 일원화된 것이 2년 전의 일이다. 지난 2018년 6월 「정부조직법」, 「물관리기본법」, 「물관리기술 발전 및 물산업 진흥에 관한 법률」(「물산업진흥법」)의 3대 물관리 일원화 관련 입법이 이뤄지고, 한국수자원공사가 국토교통부에서 환경부 산하로 변경되면서 환경부가 수량과 수질관리를 모두 관할하게 되었다. 그런데 일각의 지적과 같이 환경부가 수량관리에 대한 대처 역량 부족으로 관리상 허점을 노출한 것이 아닌지에 대해서는 다시 한번 짚어봐야 할 필요가 있다.

현재 물관리에 관해서는 「물관리기본법」이 기본법이다. 「물관리기본법」은 물의 공공성과 수생태환경 보전을 위해 유역별 관리와 통합물관리, 협력 및 연계관리와 같은 물관리에 대한 기본적인 원칙과 방향을 정하고 있다.

국가의 통합적인 물관리정책을 수립하기 위해 대통령 직속 국가물관리위원회와 그 산하에 유역물관리위원회를 두고, 환경부장관이 국가물관리위원회 심의를 통해 국가물관리기본계획을, 유역물관리위원장이 유역물관리종합계획을 수립하도록 하고 있다. 뿐만 아니라, 모든 관계 행정기관의 장은 물관리 관련 계획을 수립하거나 변경할 때 국가물관리위원회의 심의를 받아야 하고, 지방자치단체장은 유역계획과의 부합여부에 관해 유역물관리위원회의 심의를 받도록 해 전국적으로 일관된 물관리 체계를 구축하고자 하고 있다.

「물관리기본법」이 정하는 바에 따라 지난해 8월 국가물관리위원회가 출범했다. 또한 「물관리기본법」 부칙에 의하면, 국가물관리위원회는 「물관리기본법」 시행 후 2년 이내인 2021년 6월까지 국가물관리기본계획을 수립하도록 되어 있다.

현행 법률, 법체계상 부조화·행정기능 중복 초래

「물관리기본법」에 의해 수립되는 국가물관리기본계획은 물관리 정책의 기본적 목표와 추진방향을 담아야 하므로 물관리와 관련된 개별 법령에 관한 정책의 방향을 포괄해야 한다. 「물관리기본법」이 제정되기 전 물관리와 관련해서는 「수도법」, 「하수도법」, 「지하수법」, 「먹는물관리법」, 「물의 재이용 촉진 및 지원에 관한 법률」, 「댐건설 및 주변 지역 지원 등에 관한 법률」 등 개별 법령만 존재했다. 수량 관리와 관련해서는 「수자원의 조사·계획 및 관리에 관한 법률」(「수자원법」)과 「하천법」이 대표적인 법률이다.

「하천법」은 1961년 제정 이후 현재까지 하천관리에 관한 기본법에 해당하는 법이다. 「수자원법」은 수자원 관리에 관하여 기존 「하천법」에서 정하는 하천 중심의 수자원 정책에서 탈피해 전 국토의 물순환 개념에 따른 통합적인 수자원 관리를 하겠다는 취지에서 종전 「하천법」 내용을 상당부분 이관한 법이다. 2017년 1월 제정되어 7월부터 시행되었다.

당초 제정된 「수자원법」은 국토교통부장관이 하천유역조사, 홍수피해 가뭄 상황조사, 수문조사 등 수자원조사를 실시하고 국가 수자원의 효율적 이용과 관리를 위한 수자원장기종합계획과 하천유역수자원관리계획을 수립하며, 수자원시설의 용수공급능력, 홍수조절능력 등을 재평가하고 수자원 정보체계를 구축·운영하도록 하는 내용 등을 담고 있었다. 그러나 「수자원법」은 물관리 일원화 입법으로 수량관리 업무가 환경부로 이관되면서 시행 1년 만에 국토교통부에서 환경부로 주무부처가 바뀌게 되었다.

「수자원법」은 제방, 하구둑, 댐, 보 등 수자원 이용과 홍수예방을 위한 시설을 ‘수자원시설’로 정의하고(제2조 제4호), 이러한 수자원시설 기능의 평가, 관리 및 개선(제24조), 수자원정보체계 구축(제25조), 수자원관리기술에 관한 연구 및 실용화(제26조)를 규정하고 있다. 물관리 일원화로 이러한 업무들은 환경부 업무가 되었다.

문제는 물관리 일원화 입법 당시 하천관리 권한은 그대로 국토교통부가 유지하도록 결정되면서 「하천법」은 여전히 국토교통부 소관으로 남게 되었다는 점이다. 「하천법」에서는 동일한 댐, 제방, 하구둑과 같은 시설을 ‘하천시설’로 명명하고 있으며(제2조 제3호), 이러한 하천시설을 관리하는 하천관리청을 국가하천은 국토교통부장관, 지방하천은 시도지사로 정하고 있다(제8조). 이는 언뜻 보아도 행정기능 중복과 법체계상 부조화의 문제가 있다. 이번 여름 풍수해로 인해 이슈로 떠오른 댐 등 하천시설 관리규정 문제도 마찬가지다.

물관리 일원화 입법 이전의 「하천법」은 하천시설 관리규정의 수립과 평가를 모두 국토교통부 권한으로 하고 있었다. 보다 구체적으로 보면, 국토교통부장관이 하천시설 관리규정을 정하도록 하면서 홍수로 인한 재해방지 및 수자원의 효율적 운영을 위해 필요한 경우에는 둘 이상의 하천시설 간 유기적인 연계운영에 관한 관리규정을 정하고, 이 규정에 근거해 홍수방지 등을 위해 필요한 조치를 명할 수 있음을 규정했다.

그런데 물관리 일원화 입법으로 「하천법」이 일부 개정되면서 국토교통부장관이 하천시설 관리규정을 정하도록 하면서도, 환경부장관이 둘 이상의 하천시설 간 유기적인 연계운영에 관한 관리규정을 정할 수 있고 이 관리 규정에 근거해 홍수방지 등을 위해 필요한 조치를 명할 수 있다고 개정되었다(제14조).

이처럼 수량관리 업무가 환경부로 이전되면서 「하천법」의 일부 규정만 ‘국토교통부장관’에서 ‘환경부장관’ 관할로 바뀌었고, 하천시설 관리권은 원칙적으로 국토교통부가 유지하되 하천시설 간 연계운영과 홍수통제 권한은 환경부가 수행하는 이상한 결과가 된 것이다.

하천관리 이원화에 대한 법제도 문제 해결 필요

이와 같이 하천관리 권한의 이원화는 물관리 일원화의 전반적 추세에 반하는 것일 뿐 아니라, 물관리 관련 개별법률 간 부조화 및 충돌 문제를 발생시킨다. 아울러 하천의 수량관리와 하천정비, 시설관리로 이원화된 불완전한 수량관리는 자연재해에 대한 행정적 비효율을 초래해 일관되고 신속한 대응을 어렵게 만들고, 물관리 정책 수립·시행의 책임소재마저 불명확하게 한다.

최근 홍수 피해로 인한 경제적 피해와 그에 따라 벌어진 책임 공방은 이러한 물관리의 제도적·법률적 허점에 대해 다시 바라볼 수 있는 계기를 만들어준 것으로 볼 수 있다. 현재 물관리위원회도 「하천법」에서 정하는 하천관리까지 환경부에서 담당하는 방식의 실질적인 물관리 일원화가 이루어져야 한다는 입장인 것으로 보인다.

이를 위해서는 「하천법」 개정과 같은 새로운 입법이 뒷받침되어야 함은 물론이고, 개별 법령들 간의 정합성을 고려해 보다 세밀한 법령 정비가 이뤄져야 한다. 입법적 보완과 함께 그러한 개별법령의 내용이 「물관리기본법」에 의한 국가물관리기본계획에 종합적으로 반영되어 체계적인 물관리 제도가 구축되어야 할 것이다. 아울러 새로운 기후변화 시대에 맞춰 하천시설 관리규정 등을 비롯한 물관리 업무 매뉴얼도 전반적으로 재검토하고 보완할 필요가 있다.

물관리에 관한 법제도에 대해서는 조직과 정치적 논리가 아닌 국민의 입장에서 향후 100년을 내다보는 물관리정책의 큰 밑그림을 그려가야 할 때다. 물관리 기능 미비로 올 여름 국민들이 입었던 피해와 고통을 또 다시 겪지 않으리라 보장할 수 없기 때문이다.

 [『워터저널』 2020년 11월호에 게재]