제28회 ‘세계 물의 날’ 특집   Ⅰ. 통합물관리 시대, 환경부 정책·예산 무엇이 달라졌나

“수리권 확립 통해 유역물관리 재원 확보 필요”

하천수 사용료, 지자체 아닌 유역단위로 징수해 유역기금으로 활용 가능
국토부·농식품부 물관리 예산, 중복사업 막기 위해 환경부로 통합 필요

통합물관리 위한 제도적 기초 마련

20대 국회를 통해 지난 수십년 간 논의된 통합물관리에 한 걸음 나아갈 수 있었다. 통합물관리를 위한 「물관리기본법」이 제정되고, 정부조직의 개편, 국가물관리위원회의 출범 등 제도적인 기초가 마련됐다. 이제는 그동안 통합물관리를 위해 어떤 노력을 얼마만큼 했는지 돌아보고 다가오는 21대 국회에서 무엇을 해야 하는지 고민해야 할 시기다.

통합물관리 제도 개편에 있어 정부조직 개편과 물관리 거버넌스 체계 구축의 두 가지 의미있는 진전이 있었다. 물관리 일원화로 일컬어지는 정부조직 개편은 환경부를 중심으로 추진되고 있고, 물관리 거버넌스 체계 구축은 「물관리기본법」에 근거한 국가물관리위원회와 유역물관리위원회가 지난 2019년 하반기에 출범하며 추진되고 있다.

물관리위원회는 아직 시작 단계이지만, 예산 관련 문제를 포함해 위원회가 통합물관리를 위해 짧은 시간 동안 무엇을 해왔고 앞으로 무엇을 해야되는지 문제가 제기되고 있고 활발한 논의가 진행 중이다. 물관리 거버넌스 체계 구축을 위해 출범한 국가물관리위원회와 유역물관리위원회의 진로방향을 설정하는 일이 중요하다.

물관리기본계획에 국민적 관심 필요

2018년 6월 제정된 「물관리기본법」이 2019년 6월부터 시행되고 있으며, 2019년 8월 27일 국가물관리위원회가 출범했다. 현재 국가물관리위원회에서는 국가물관리기본계획과 4대강 보(湺) 처리방안에 대한 논의를 진행 중이고 물 관련 의제를 발굴하고 있다. 국가물관리위원회보다 조금 늦게 출범한 유역물관리위원회에서는 국가물관리기본계획이 수립되는대로 유역물관리기본계획을 수립하고 유역별 강의 자연성 회복안을 마련할 계획이다.

국가물관리기본계획은 통합물관리의 기본원칙뿐만 아니라, 「물관리기본법」 제27조에 의거, △물환경 보전 △물의 공급·이용·배분 △가뭄·홍수 등 재해의 경감 및 예방 △기후변화에 따른 물관리 취약성 대응방안 △물 분쟁 갈등해결 △물산업 육성 △유역물관리종합계획의 기본 방침 등 국가 물관리의 기본목표와 추진방향 내용을 모두 담고 있어야 하기 때문에 이것이 갖는 의미가 매우 크다.

현재 수립연구 주체인 환경부가 환경부·농림축산식품부·국토교통부 산하기관들에 용역을 발주해 국가물관리기본계획 수립을 추진 중이며, 올해 9월 기본계획의 수립안이 상정되면 10월 공청회를 열어 의견을 수렴하고 12월에 국가물관리위원회에서 심의 및 확정을 하게 된다. 용역을 맡은 부처 산하기관들뿐만 아니라 물관리위원회와 국민들도 여기에 지속적인 관심을 갖고 지켜봐야 한다.

물 예산, 환경부 전체 예산의 51% 차지

한편 물관리 일원화로 정부조직이 개편되면서 환경부는 조직이 커지고 예산도 늘었다. 2020년도 환경부 예산은 기금을 포함해 9조5천394억 원이고 수계기금을 포함한 물 관련 예산이 4조8천904억 원으로 환경부 예산의 51.3%를 차지한다. 환경부의 물 관련 예산을 살펴보면 △물통합 사업비 1조6천25억 원 △물환경 사업비 2조454억 원 △수자원 사업비 2천946억 원 △수계기금 9천479억 원으로 환경부의 업무 중에서 물환경·수자원 부문이 차지하는 비중이 크다.

물환경·수자원 관련 예산의 통합유역관리와 통합물관리 측면에서 중요하게 봐야할 부분은 수계기금이다. 수계기금 운용계획을 보면 2020년 수입은 1조1천660억 원으로 전년 대비 1천332억 원이 증가했다.

최근 5년간 물사용량 추이를 반영해 책정한 물이용부담금 수입은 9천272억 원으로 전년 대비 184억 원 증가했고, 물이용부담금을 제외한 수입이 2천388억 원으로 전년 대비 1천148억 원 증가했다. 2019년 미반영된 여유자금 1천139억 원을 반영해 수입이 증가했다.

통합물관리를 위해 환경부 중심으로 정부조직이 개편됐지만 국토부·농식품부 등 다른 부처들의 물관리 예산 비중도 여전히 큰 편이다. 먼저 국토부가 관할하는 하천관리 예산은 올해 5천531억 원이다.

전년 대비 5천379억 원이 감소했는데 이는 지방하천정비사업을 지방으로 이양해 예산 규모가 줄어든 것 뿐이다. 국토부는 국가하천정비사업에 지속해서 투자하고 있고, 국가하천유지보수 사업, 스마트하천관리시스템 도입사업 등의 투자규모 또한 점차 늘리고 있다.

우리나라 물 사용량의 절반 이상을 차지하는 농업용수는 농림축산식품부 관할이다. 농식품부의 물 관련 예산을 보면 △농촌용수 개발 3천570억 원 △농촌용수 관리 828억 원 △수리시설 개·보수 5천381억 원 △대규모 농업기반시설 치수능력 확대 454억 원 △배수개선 3천88억 원 △한발대비용수개발 113억 원 등 1조 원이 훨씬 넘어 결코 적지 않다.

통합물관리 논의 과정에서 국토부의 하천사업 분야, 농식품부의 농업용수 분야까지 통합적으로 관리해야 한다는 의견이 많았지만 정부조직이 개편되고 물관리위원회가 생기면서 이 부분을 미처 고려하지 못한 것 같다. 이러한 상황에서 그동안 누차 강조해 온 부처·사업 간 칸막이나 법령·계획 간 중복 등의 문제를 해결하기 위한 노력이 상당히 부족했다고 판단된다.

물관리위원회의 위상 재정립 필요

환경부로 물관리가 일원화되면서 물관리 관련 예산과 사업들이 집중됐다. 이 과정에서 통합물관리를 위해 출범한 물관리위원회와 업무가 중복되는 부분이 생겼다. 물관리에 있어서 물관리위원회가 환경부와 다른 기능을 갖기 위해 어떤 별도의 역할을 해야 하는지, 통합유역관리를 통해 하려고 했던 것이 무엇인지, 위원회의 위상은 어떤 것인지 지금부터라도 고민해봐야 한다.

국가물관리위원회와 유역물관리위원회의 가장 중요한 역할은 국가 물관리의 기본이념과 정책을 담아 국가물관리기본계획과 유역물관리기본계획을 수립하는 것이다. 특히, 수리권이라는 물이용에 관한 기본적인 질서를 확립해 모두가 이용하고 보전해야 할 물을 어떻게 효율적으로 이용하고 조정할 것인지를 기본계획에 명시해야 한다.

또한 「물관리기본법」에 근거한 사무국이 예산과 인력을 확보하지 못해 지원단 형태로 임시 운영되고 있다. 대통령 직속기구로 국가물관리기본계획과 물 관련 중요 정책·현안을 심의·의결하는 국가물관리위원회의 위상과 기능에 맞게 사무국을 구성하고, 이를 위해 명확한 청사진을 제시해 인력과 예산을 확보해야 한다.

아울러 통합물관리가 무엇을 해야 하는지 목표도 분명히 세워야 한다. 1980년대와 1990년대까지만 해도 물관리 목표는 분명했다. 1980년대에는 경제개발을 지원하기 위한 수자원 개발을, 1990년대에는 죽어가는 하천을 살리고 수질관리를 위한 물관리종합대책을 물관리 목표로 했다. 그러나 21세기에 들어서는 물관리와 경제발전이 기본 궤도에 들어서면서 물관리 측면도 다양해지고 요구도 다양해져 여러 가치관이 충돌하는 혼란스러운 상태가 됐고 지금에 이르고 있다.

21세기 물관리가 나아가야 할 방향으로 첫째, 유역통합관리 관련 법과 제도를 통합·정비하고 물관리계획을 통합·조정해야 한다. 현재 「물관리기본법」, 「하천법」, 「물환경보전법」 소관의 사업과 계획이 유사하고 중복되는 부분이 있어, 중복되는 사업과 계획을 통합해 조정할 필요가 있다. 또한 전국 단위의 국가물관리기본계획과 유역 단위의 유역물관리종합계획이 기존의 여러 부문별 계획과 다른 내용을 담고 있어야 하며 수립과정과 심의·의결 과정을 공개해 중복되는 부분을 조정하는 과정이 필요하다.

둘째, 수리권을 확립해야 한다. 이것은 공공자산인 물과 하천에 관련된 비용과 편익 문제로, 물이용에 대한 권리를 갖는 대신 정당한 비용을 지불해야 한다는 것이다. 기득수리권을 폐지해 물이용 권리를 사유화하거나 독점하지 못하도록 하고 정당한 하천수 징수를 통해 유역재원을 마련할 수 있도록 해야 한다. 특히 농업용수의 수리권과 하천수 사용료에 관해 논란이 지속되고 있는데, 명확하게 정리되어야 한다.

셋째, 물순환 건강성과 강의 자연성을 회복해야 한다. 그간 하천의 자연성과 역동성이 사라지고 물순환은 왜곡됐다. 우리나라의 하천은 항상 일정한 수위, 일정한 유량을 가진 일정한 수심의 하천이다. 하지만 자연공간으로서의 하천은 수심과 유량이 변동하는 하천이다. 이제는 하천을 자연으로 돌려주고 자연하천과 더불어 살아야 한다. 아울러 물순환의 건강성이 제대로 된 정책방향을 잡고 나아가야 한다. 이를 위해 환경수리권을 도입하는 등 제도의 뒷받침이 필요하다.

수리권 제도 정립이 물관리의 출발

수리권 제도의 정립이 통합물관리의 출발점이다. 수리권 제도를 정립하기 위해서는 하천수 사용료 제도의 개편, 하천의 유지유량 고시제도 개선, 하천정보시스템 통합이 반드시 필요하다. 먼저 하천수 사용료는 사용료 산정기준이 불공정하고 사용료를 징수하고 사용하는 주체가 부적절한 문제점이 있다.

생활공업용수는 1㎥에 52.7원, 발전용수는 1만㎥에 63.3원인 데 반해 농업용수는 10만㎥에 63.3원으로 지하수와 하천환경에 악영향을 미칠수 있는 과도한 사용을 통제하기 곤란하다. 또한 하천수 사용료는 해당 유역의 하천관리에 사용되어야 하지만, 취수지점 관할 지자체가 부과 징수해 자신의 행정구역 내에서 사용하는 문제점이 있다.

이를 해결하기 위한 개편안(방안)으로 하천수 사용료를 합리적인 수준으로 부과 및 징수하고, 하천수 사용료를 유역단위로 징수하여 유역관리를 위한 재원(유역기금)으로 활용하는 방법이 있다. 또한 기득수리권에 의한 차별을 폐지하고 장기적으로는 댐용수 사용료와 하천수 사용료를 통합하여 단일화하는 방향으로 나아가야 한다.

 [『워터저널』 2020년 3월호에 게재]