② 수도사업 구조개편 모델과 쟁점사항 / 김길복 소장(한국수도경영연구소/공인회계사)

지자체 전문성 보완·소비자 역할 강화 시급
지자체·수공 외에 수도사업 운영자에게 수도사업자 지위부여 필요


■  구조개편 유형

   
▲ 김길복 소장(한국수도경영연구소/공인회계사)
● 국가공사 형태   국가공사의 형태는 광역상수도와 지방상하수도 사업을 권역 및 유역별로 통합하고 그 운영체계는 국가가 전액 또는 일부 출자한 정부출자기관으로 지자체들로부터 수도사업에 대한 책무를 분리해 상하수도 서비스 공급을 위한 별도의 행정구역을 형성하고 공급주체를 공사화하는 형태이다.

이러한 형태는 지방자치단체의 요구가 있을 경우 중앙정부가 특별법 등을 제정하여 지방상하수도 사업구역을 권역 또는 유역별로 통합해 이들 지역 내 단일 수도사업자를 출현시킬 수 있다.

국가 공사화하는 방법으로는 지방자치단체 수도시설 재산을 국가로 양여하거나, 수자원공사의 광역상수도 출자지분을 국가가 환수해 국가공사에 재출자하는 방법이 있다. 또는 수자원공사 소유의 수도시설 재산을 기부채납하거나 국가가 유상 매입하여 신설되는 공사에 현물 출자하는 방법이 있으며, 광역상수도와 지방상하수도 시설재산을 용도 폐지 후 신설 공사에 출자하는 방법도 있다.

국가공사의 장점으로는 수평·수직적으로 분할되어 있는 수도사업을 통합함으로써 규모의 경제를 확보해 영세성에서 오는 재정적 손실과 비전문성을 극복할 수 있으며, 사업자 통합에 따른 단일요금체제 등이 도입되면 공급서비스의 지역적 불균형으로 인한 요금 격차를 해소할 수 있다. 또한 광역상수도와 지방상하수도의 통합으로 유역별 관리체계 기반이 마련될 수 있다.

그러나 국가공사화가 되면, 수도요금은 「물가안정에 관한 법률」에 의해 공공요금으로 규정되어 정부의 가격 규제 대상이 되기 때문에 사업경영을 위한 요금인상에 제약을 받을 수 있다. 또 정부투자기관으로 자금 조달 및 운영 측면에 있어 중앙정부의 제약을 받게 된다. 아울러 현재의 지방자치단체의 사무인 수도사업을 국가사무로 이관하게 되면 지방분권화 시대를 역행한다는 비난을 받을 가능성이 있다.

무엇보다도 수자원공사의 광역상수도 처리 및 지방자치단체 소유의 수도시설의 처리 등에 대한 법적인 문제 및 관련법(「지방자치법」, 「수도법」, 「수자원공사법」 등)의 대대적인 손실 등 많은 문제해결이 요구되며, 어느 정도 중앙정부의 강제력을 수반하게 되므로 현실적으로 많은 난관이 예상된다. 

● 위탁경영 형태  위탁경영 형태는 수도시설의 소유권은 공공부문이 가지고 있고 운영권(또는 시설관리권)에 대해 다양한 계약방식으로 전문기업이 참여하는 것으로, 전문기업의 경영능력과 자본을 도입해 수도시설의 운영·관리비용을 절감하고 정부의 재정부담을 줄이기 위한 정책 중의 하나이다.

이러한 위탁경영 형태는 지방자치단체가 상하수도 서비스 공급의 책무를 유지하면서 개·대체 투자 및 운영의 전부 또는 일부를 전문기업이 담당하는 형태로 수돗물 생산과 공급·운영은 전문기업이 담당하고, 소유 및 규제는 공공 부문이 담당하는 것이다. 이러한 역할 구분은 효율성과 투명성을 동시에 확보할 수 있다.

위탁경영 형태의 장점은 공공 부문이 갖지 못하는 시장에서의 경쟁과 효율성·창의성을 보유할 수 있고, 전문기업의 기술활용과 혁신을 통한 비용 절감, 프로젝트 파이낸싱과 같은 자금조달이 용이하다. 이와 함께 전문기업의 수도사업에 대한 기술 및 노하우 축적에 따른 전문화, 전문인력의 양성, 기술개발을 위한 연구개발 등이 기대된다.

그러나 이윤확보가 곤란한 낙후지역 등에 대해 투자가 어려울 수 있어 수도사업의 공공성 훼손이 우려되며, 경쟁력 있는 다국적 기업이 사업을 주도할 경우 국부의 해외 유출, 민간 전문사업자의 독과점 형성 및 이윤추구로 요금 상승이 우려되는 단점이 있다.

① 리스형태=  지방자치단체와 전문사업자가 계약을 통해 지방자치단체는 자산의 소유권을 갖고 모든 투자활동을 담당하며, 전문사업자는 운전자금을 조달하면서 기존 수도시설 전체에 대한 운영관리와 고객관리 등 전반적인 수도사업을 담당하는 형태이다.

계약기간은 10∼20년으로 장기이며, 요금결정은 지방자치단체(의회 또는 요금규제기관), 요금부과 및 징수업무는 전문기업이 수행해 징수된 요금은 계약이 정한 바대로 전문기업과 지방자치단체간에 분배하게 된다.

   
▲ 수도사업은 책임경영체제를 확보할 수 있는 운영형태의 결정에는 자율성을 부여해야 하며 중앙정부는 수질평가, 경영평가 등의 규제를 통해 일정기준 이하 지자체의 경우 전문사업자 위탁경영 등을 의무화하도록 하는 것도 필요하다.
리스계약 사업구조는 지자체가 모든 투자와 그에 따른 의사결정을 하게 되므로 전문사업자에게는 시설투자에 대한 재원조달의 부담이 없으며, 다만 단순히 시스템 운영관리의 효율과 관련된 상업적 리스크만 전가되게 된다.

따라서 리스계약은 해당 지방자치단체에 급수확대 및 시설개선을 위한 투자수요가 크지 않고 기존 사업의 경영효율향상이 주목표인 경우에 효과적인 방식이다. 반면, 급수확대와 노후시설 및 관망 교체 등을 위한 투자부담이 지방자치단체에 남게 되기 때문에 재정능력이 부족하거나 전문 인력이 부족한 소규모 지방자치단체의 경우 이 계약은 상당한 부담으로 작용할 수 있다.

② 양여계약=  양여계약방식은 지방자치단체가 수도사업의 소유권을 갖지만, 전문사업자가 계약기간동안 수도시설의 개·대체, 급수구역확장 등 모든 투자책임을 지고 신규 투자를 포함한 모든 수도시설을 운영하며, 고객관리 등 수도사업 경영전반을 담당하는 계약형태를 말한다. 전문사업자는 경상지출과 자본지출 등을 모두 부담하며 모든 비용은 수도요금을 통해서만 회수하게 되어 수도사업의 운영과 투자에 있어 모든 리스크를 안게 된다.

계약기간은 투자비 회수를 고려해 통상 25∼30년 정도로 장기이며, 보통 계약에 따라 요금결정에 참여하거나 요금 징수권을 획득하게 된다. 급수 확대, 유수율 제고, 노후시설 개선 등 대규모 투자와 서비스 품질의 개선이 시급한 지방자치단체의 경우 실질적인 효과를 거둘 수 있는 사업형태이며, 전문기업의 경우 기존·신규 시설에 대한 투자책임 등 리스크 부담이 매우 크기 때문에 해당사업의 예상 수익율이 낮은 경우 계약 자체가 성사되기 어려울 수도 있다. 양여계약의 도입을 위해서는 전문기업에 대한 설치위탁 근거, 전문기업의 투자근거 등 「수도법」의 추가 개정이 필요하다.

③ 출자형태=  지방자치단체가 전문사업자에게 수도시설의 소유권이나 시설관리권을 출자해 사업을 담당하게 하는 방식으로 지방자치단체가 전문기업에게 수도사업을 출자하게 되면 지방자치단체의 모든 수도사업과 관련된 책임은 전문사업자에게 이전되게 된다.

우리나라 수도사업의 출자모델이 적용된 사례는 국가가 광역상수도시설을 수도시설 관리권 형태로 수자원공사에 출자한 경우인데, 「국유재산법」상 출자 목적물인 수도시설을 공공용 재산으로 사용하는 한 용도 폐지가 불가능하여 유형자산의 소유권 출자는 불가능하게 됨에 따라 「국유재산법」과의 모순을 방지하고 출자목적을 달성하기 위해 수도시설 관리권을 무형자산으로 물권화해 출자하였다.

출자형태에서도 전문사업자는 수도사업의 모든 투자 및 운영상의 지출을 부담하게 되고, 장기적으로 수도요금을 통해 회수하게 되는 데, 이 때 지방자치단체의 건설부채도 출자와 동시에 전문사업자에게로 이전하게 된다.

지방자치단체는 출자자로서 전문사업자의 수익에 대해 정기적으로 배당을 받게 되고 경제적·환경적 규제자로서 역할을 담당하게 되며, 전문사업자는 수도서비스의 공급 및 신규 투자, 고객관리 등과 더불어 수도사업에 요구되는 정치적·사회적 제약 조건과 경제적·환경적 기준을 준수하며, 고객의 요구에 맞추어 수도사업을 경영하게 된다.

그러나 현행 법 체계에서 수도시설의 소유권 자체를 출자하는 것은 불가능하고 정부의 정책적인 측면 및 공익사업적 특성상 소유권출자는 바람직하지 않으며, 수도시설 관리권을 전문사업자에게 출자하는 것은 가능할 수 있다. 다만 「수도법」에 그 법적 근거를 마련해야 한다.

출자방식의 경우 기본적으로 업무범위가 양여계약과 같지만, 효과적인 광역화의 수단으로 활용될 수 있다는 장점을 지니고 있다. 즉, 전문사업자와 개별 지방자치단체들과의 협의를 거쳐 수도시설 관리권을 출자 받아 수도사업자의 지위를 확보하게 되면, 사업자 지위를 확보한 보다 넓은 권역에 대해 자연스럽게 광역적인 계획 수립 및 투자와 통합 운영이 가능해진다.

   
▲ 현행 수돗물 공급체계는 도시지역과 저소득 농어촌 지역간의 수도 공급 여건의 격차가 심한 것은 물론 급수인구, 지형, 경제적 조건에 따라 생산원가 및 요금수준의 격차 또한 극심하다. 사진은 광양시 상수도관 매설공사 장면.
④ 민간투자사업 형태=  민간투자사업 형태는 민간이 지방자치단체와 「사회간접자본에 대한 민간투자법」에 따라 지방자치단체가 수도사업을 계속 담당하면서 전문사업자에게 수도시설의 신규 설치에 대한 투자·건설·운영을 위탁하는 계약형태를 말한다.

BTO(수익형 민자사업)사업의 경우 전문사업자는 새로이 설치하기로 계획된 시설의 투자재원 조달, 시설의 설계 및 설치를 담당하며 시설이 준공된 이후 시설의 소유권은 지방자치단체에 귀속하되, 일정기간 동안 시설의 운영을 맡아 지방자치단체로부터 수수료 형태로 대가를 지급 받게 된다.

이 때, 수수료에는 시설투자비, 운영·유지·보수비용 및 이윤이 포함되며 시설물의 가동율이 계획된 목표에 미달하더라도 계약에서 보장된 금액은 지방자치단체가 보장하게 된다. BTL(민간투자사업)사업의 경우 사업시행자가 준공된 시설을 국가나 지방자치단체에 기부채납하고 부여받은 시설관리 운영권을 다시 국가나 지방자치단체에 임차(Lease)하고 협약에서 정한 기간동안 투자비의 원금과 이자를 받는 형식이다.

따라서 BTO사업은 시설이용료 수입으로 투자비 회수가 가능한 시설의 경우 시행되고, BTL사업의 경우는 일반시민에 대해 시설이용료 부과가 어렵거나 시설이용료 수입으로는 민간투자비 회수가 어려운 시설의 경우 이용되는 사업방식이다.

3. 한국형 수도사업 구조개편 모델

이 모델은 규모의 경제 및 범위의 경제를 확보하기 위해 일정 권역을 중앙정부의 인위적인 개편에 의해 통합하고, 그 통합 권역 내의 운영체제는 수도사업자인 지방자치단체 선택에 자율성을 부여하는 모델이다.

■  기본원칙
① 유역·생활 권역·공급 규모 등을 고려한 일정 권역 통합 의무화
수도사업의 소유권과 사업권은 지방자치단체의 소유로 의사결정 권한이 지방자치단체에 있기 때문에 통합 범위를 지방자치단체의 자율성에 맡기다 보면 구조개편을 회피할 가능성이 크다.
따라서 적정 규모로 통합하기 위해서는 어느 정도 중앙정부의 준강제성이 동원될 필요가 있다. 즉 생활권, 공급규모 등을 고려한 일정 권역의 통합을 의무화하는 것이다. 이 때의 권역 규모는 기존 연구에서 제시되었던 수계 권역 등과 같이 대규모가 아니라 급수체계, 생활권을 감안한 중소 권역이다.

물론 물순환 체계를 고려하고 범위의 경제확보를 위해서는 상하수도 통합을 권장하나 현재 하수도사업은 국고 의존도가 매우 높고, 재정자립도가 매우 낮으므로 상수도사업을 통합한 후 점진적으로 하수도사업을 흡수 통합해 나갈 수 있을 것이다.

② 운영형태의 결정은 자율성을 부여
중앙정부 주도의 인위적인 개편은 지방자치단체의 수용성이 떨어지고, 현실적으로 추진이 어려울 가능성이 있다. 그러므로 통합범위 설정에는 중앙정부가 관여하더라도 권역 내의 운영형태에 있어서는 지방자치단체의 의사결정을 존중할 필요가 있다. 다만 중앙정부에서는 권역별로 적정하고 바람직한 운영 형태를 제시할 수는 있을 것이다.

   
▲ 수도산업 구조개편에 참여하는 지방자치단체의 사업여건이 당해 지역 특성에 따라 수도사업 개선 필요와 욕구가 다양하나 수용에 어려움이 있으며, 특히 지방자치단체별 지역 특성에 맞는 욕구를 수용하기 위해서는 다양한 협력방식 적용이 필요하다. 사진은 서산시와 한국수자원공사가 상수도시설 현대화 및 수돗물 서비스 향상을 위해 지난해 1월 27일 ‘서산시 지방상수도 운영효율화사업’ 실시 협약 체결장면.
따라서 책임경영체제를 확보할 수 있는 운영형태의 결정에는 자율성을 부여해야 하며 중앙정부는 수질평가, 경영평가 등의 규제를 통해 일정기준 이하 지자체의 경우 전문사업자 위탁경영 등을 의무화하도록 해야 한다. 또한 현재 효율적으로 운영하고 있는 지방자치단체에 대해서는 일정기간 유예를 두되, 장기적으로 지방자치단체 단독의 직접경영을 금지함으로써 생산과 규제기능 분리를 추구해야 한다.

③ 수도사업 구조개편의 범위
구조개편이 이루어지더라도 수도사업은 보편적 서비스이기 때문에 공공성을 훼손하지 않기 위해서 소유권은 기초지자체가 유지하고 수도사업 시설 및 운영에 관한 전반적인 모든 업무를 전문사업자에게 넘김으로써 수돗물 공급의 궁극적인 목표를 실현하며, 인·허가 및 상수원 관리업무 등과 같은 행정적인 권한은 지방자치단체가 담당하여야 한다.

■  최적 통합권역 설정
수도사업 구조개편을 위한 최적 통합권역 설정은 우선적으로 합리적이고 효율적인 권역 기준을 마련해야 한다. 다시 말해, 관리권역 설정에 있어 지역의 특성 등을 고려한 종합적 검토와 분석을 통하여 최적 권역을 설정해야 한다. 

환경부(2006년)에 따르면 최적 권역의 기준을 대체적으로 △취수원의 연관성 △지리적 접근성 △용수공급체계의 연관성 △운영·관리의 연관성 △ 지역적 연관성 등으로 정하였다. 이 기준과 더불어 다음과 같은 사항을 중점적으로 고려해야 할 것이다.

첫째, 각 권역의 용수 이용 연계성이다. 각 지자체의 현재의 용수 공급 능력과 향후 인구 증가 등으로 인해 수요 예측에 따른 용수 공급 능력을 판단하여 최적 권역을 설정해야 한다.  만일, 용수 부족 지역끼리 권역을 설정하게 된다면 새로운 시설을 계속 증설해야 하는 상황이 발생할 수 있고 이에 따라 재정비용이 상승할 것이다.

따라서 용수부족 도시와 잉여 도시의 용수 연계성을 고려하여 권역을 설정해야만, 평소뿐만 아니라 가뭄 등의 자연재해로 인한 긴급 상황 및 인구 증가 등으로 인한 수요량 증가 시 원활한 용수 공급을 할 수 있을 것이다.

둘째, 규모의 경제가 실현되는지 여부이다. 즉, 권역별 통합 전후에 따른 자산 감소나 인력 감소, 수도시설 폐쇄 등으로 인한 생산비 절감으로 수도요금의 총괄원가가 하락하는 규모의 경제가 존재하는지에 대한 판단을 할 수 있을 것이다. 만일 규모의 경제가 실현된다면 최적  권역 설정에 따른 통합운영 사업은 추진해야 할 당위성을 갖는 것이고, 또 수도요금 및 원가의 지역적 편차 및 소규모 시설의 비효율을 통합으로 개선할 수 있도록 적정 규모의 통합이 고려되어야 할 것이다.

셋째, 각 지자체의 사회적·정서적·문화적 환경을 고려해야 한다. 대부분의 지자체에서는 기초단체장 또는 군·도지사가 수도사업자인 경우가 많으므로, 이들의 의식에 따라 사업의 성패가 갈라질 수도 있다. 따라서 일반 시민뿐만 아니라 관련 공무원들에 대한 권역 설정 및 통합운영에 대한 인식 및 의견을 조사해 최적 권역 설정에 반영해야 한다.

■  구조개편 추진 흐름
구조개편 추진흐름 및 세부내용은 △구조개편 법 제정 또는 관련법 개정→ △최적 관리범위 제시(중앙정부)→ △운영방법 결정(각 수도사업자)→ △운영사업자 선정·계약 등이다. 첫 번째, 수도산업 구조개편 제정 및 관련법 개정 추진은 선택가능한 다양한 방안이 실현 될 수 있도록 법 마련 및 관련규정 개정·정비를 해야 하며, 수도사업자를 구조개편에 참여시키기 위한 촉진방안을 마련해야 한다.

두 번째, 최적관리범위의 설정은 수계 등 지리적 요인 및 행정구역 등 사회·문화적 요인, 규모 및 경제확보 등 경제적 요인을 고려한 최적관리범위를 설정해야 한다.

세 번째, 운영방법 및 통합형태 결정은 △지자체 단독 직영, 단독 공사화, 민간지분참여 공사화, 지자체 단독 위탁 등 계약 △지자체 연합 조합, 연합 공사화, 민간지분참여 연합공사화, 지자체 연합 위탁 등 계약 등이 선택가능하며 계약유형도 관리계약, 리스계약, 양여계약, 출자 등 다양한 방법이 도입될 수 있다. 위탁계약 시 전문사업자간 경쟁체제를 형성해야 하며 지방공사 및 전문사업자 위탁 시는 기존 종사자의 고용 승계와 신분보장, 복지, 공무원 연금 등의 문제가 사전에 해결되어야 할 것이다. 

4. 수도사업 구조개편 쟁점사항

■  수도사업자 지위부여·조세부과
현재 우리나라 수도사업은 「수도법」상 국가(수자원공사) 및 지방자치단체가 경영하는 것을 원칙으로 하고 있으며, 「지방자치법」에 의해 상하수도 설치 및 관리는 지자체의 고유한 행정사무로 분류하고 있다.

따라서 다른 법적 근거가 없다면 수도사업은 지방자치단체와 국가만이 담당하도록 제한되어 있어 지자체와 국가(수자원공사) 외에는 수도사업자 지위를 허용하고 있지 않기 때문에 수도사업 구조개편 시 장애요인으로 작용하게 된다.

왜냐하면 수도사업자가 아닌 경우에는 부가세, 법인세 등과 같은 국세와 지방세 등의 조세부담을 지게 되어 이는 수도요금의 상승으로 이어져 수돗물을 공급받는 주민들에게 큰 부담으로 작용할 뿐만 아니라 세제부담에 따른 수도시설 투자에 대한 위축으로 인해 수돗물 공급의 본래 취지를 벗어날 수 있기 때문이다. 따라서 구조개편으로 인해 사업자가 국가 및 지자체에서 일반 법인으로 바뀌게 될 경우 수도사업자 지위를 부여받지 못하게 되면 오히려 구조개편에 소극적일 수 있다.

 ■  종사자 신분보장·연금 문제
현재 지방상수도 사업은 지방 직영기업으로 운영되고 있고, 이에 종사하는 직원은 공무원조직으로 이루어져 있다. 그러나 수도사업 구조개편을 추진하게 되면 지방 직영기업 구조가 아닌 이상 지방상수도 종사자의 신분은 공무원에서 일반 법인의 직원으로 바뀌게 되기 때문에 공무원연금 수혜 문제가 현안으로 대두되게 된다.

현행 공무원 연금제도는 공무원으로서 20년 미만 근속한 종사자들의 경우에는 공무원 조직이 아닌 타 기관으로 고용 전환되면 공무원연금의 혜택을 보지 못하기 때문에 구조개편에 따른 종사자의 반발을 낳을 수 있다.

따라서 지자체의 자율적인 판단에 따라 수도사업 구조개편에 참여하더라도 수도사업에 종사하는 자의 신분은 지방공무원으로 「지방공무원법」의 적용을 받고 있으므로 구조개편에 따른 신분보장, 고용안정, 복지후생, 공무원 연금문제 해결 등의 안정적인 체계를 확립하여 현 종사자들이 수긍할 수 있는 고용에 대한 승계보장 및 선택의 기회를 부여할 수 있어야 한다. [문의= 031-705-5522]


 

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