Issue & Seminar 국가물관리기본계획 어떻게 만들 것인가
“통합물관리 추진 위해 물관리 체계 전환 필요”
미래 물환경 여건 변화 대비 관련 법령·계획 통합정비 및 재정 개선 필요
‘모든 물, 모두가 함께 관리하자’ 목표 삼아 지속가능한 물관리 도모해야
Part 02. 국가물관리기본계획 수립 어떻게
자연계·인공계 물순환 연계 필요
국가물관리기본계획 수립에는 두 가지 요소가 중요할 것으로 판단된다. 하나는 ‘수량과 수질을 어떻게 유기적으로, 그리고 과학적으로 통합할 것인가’이고 다른 하나는 ‘계획 실행단계에서 이행여부를 점검하는 피드백 체계를 마련하는 것’이다. 계획 수립에 참여하는 실행책임자와 실무진들은 기존에 자기가 속해 있는 부처나 기관의 관행 또는 개성에 영향을 받지 말고 법이 가진 특성만을 유념해야 한다. 그리하여 ‘모든 물을 함께 준비하고 관리하자’를 목표로 삼고 지속가능한 세계 최고 물관리 계획을 수립하고자 해야 한다.
물관리의 궁극적인 목표는 물순환의 흐름을 고려한 ‘지속가능한 통합물관리’다. 물순환은 바다, 호수, 강 등의 물이 증발해 빗물로 내려 지하수(침투)나 하천(유출)을 이루고 다시 바다와 강으로 모이는 ‘자연계 물순환’과 상수도를 통해 사람이 물을 사용하고, 사용된 물은 하수도로 들어가 처리를 통해 방류 또는 재이용되는 ‘인공계 물순환’을 포함한 물의 순환계를 의미한다. 이 때 중요한 것은 자연계 물순환과 인공계 물순환을 적절히 연계해 시너지 효과(synergy effect)를 내는 것이다.
그 해답은 자연계 물순환과 인공계 물순환의 공통 범주인 ‘빗물’에 있다. 빗물만 잘 활용해도 수자원을 보다 효율적으로 이용할 수 있다. 우리나라 연간 수자원 총량 1천297억㎥ 중 손실량만 42%(544억㎥)에 달한다. 이용가능한 753억㎥ 중에서도 실제 총 이용량은 333억㎥으로 26%에 불과하며, 420억㎥가 바다로 유실되는 실정이다. 다만 확보할 수 있는 시기가 여름철로 제한되어 있다는 점에 유의할 필요가 있다.
물 관련 전문기관들로 수행조직 구성
지난해 제정된 「물관리기본법」은 지속가능한 물순환 체계를 확립해 국민 삶의 질 향상에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 주요내용을 보면, 법 제1조에 국가 물관리의 기본이념과 정책 기본방향이 명시되어 있고, 제8조부터 제19조에 물의 공공성, 건전한 물순환 관리, 수생태 환경 보전, 유역별 관리, 통합물관리 등이, 제20조에 국가 및 유역 물관리위원회 설치, 제32조에 물 분쟁 조정, 제35조에 물문화 육성 등이 담겨 있다.
법 제27조에는 국가물관리기본계획의 수립과 관련된 내용이 나온다. 이에 따르면 국가물관리기본계획은 통합물관리 이후 처음으로 수립되는 물관리 분야 최상위 법정계획으로, △유역 통합물관리 △지속가능한 물순환 △공동체 가치실현 △기후변화 대응 △호혜적 물 공유 △수생태 건강성 회복 △합리적 비용분담 등 7가지 국가 물관리 기본원칙에 입각해 수립하는 것으로 알고 있다. 다만 학계에서는 여기에 물산업과 물 문화 부문을 좀 더 강조해야 할 필요가 있다고 보고 있다.
이번 국가물관리기본계획 수립 과업지시서와 과제수행계획서를 보면, 물관리 정책방향, 물환경 관리 및 복원, 대권역별 물이용과 물공급, 홍수와 가뭄을 포함한 재해 예방, 지하수 관리 등 「물관리기본법」이 강조하고 있는 주요 핵심내용을 대체로 잘 포함하고 있다. 추진전략으로는 △범부문 통합 논의를 위해 다층적 작업반 구성 및 운영 △주요 정책별 정책 및 정량 데이터 분석을 통한 과학적 계획 수립 △전문가·지자체·국민 등 이해관계자 의견 수렴 및 공감대 형성 등을 설정했다.
특히 환경부, 국토부, 농식품부 등 산하 국가 물관리 정책연구기관들과 전문기관들이 수행조직으로 구성됐다는 점에서 이번 사업이 고도의 전문사업이라는 것에 의심의 여지가 없다. 연구진 구성도를 보면, 한국환경정책평가·연구원이 수립 총괄을 맡고 한국건설기술연구원과 한국수자원공사, 한국농어촌공사, 한국환경공단 등이 참여기관으로 속해 있다. 이들 기관은 오랜 기간 동안 우리나라의 각종 물관리 계획을 맡아 수립해 온 전문기관들이다.
계획 실행력 강구방안 확보 중요
이번 국가물관리기본계획 수립계획서를 보고 느낀 점을 정리하면 첫째, 물환경 계획과 수자원 계획의 유기적인 통합에 대한 표현성이 상당히 중요하다. 즉 수량과 수질을 어떻게 과학적으로 잘 결합해 담느냐가 관건이다. 그리고 이보다 더 중요한 것은 계획의 실행력을 강구하기 위한 효과성과 연속성을 확보하는 일이다. 따라서 국가물관리기본계획과 유역물관리종합계획을 시행함에 있어 연계와 연속성을 지속적으로 확보해 이것들이 잘 정착하도록 해야 한다.
둘째, 물관리정책 계획에는 통합과 물순환의 철학을 담고 각 분야별 세부계획에는 통합과 물순환의 개념을 명확히 반영해야 한다. 수립계획서 상 제시된 내용을 보면 기존 계획에 있던 통합물관리나 물순환을 개념적으로만 고려한 나머지 빗물 등 대체수자원 확보에 대한 내용이 미흡하다. 따라서 통합물관리에 대응하는 기본계획의 역할과 책임을 냉철하게 직시해 차후 개선해야 한다.
셋째, 참여기관과 전문가의 다양한 구성이 요구된다. 현재 수행조직 구성도를 보면 기관들이 수직적으로 구성된 측면이 있는데, 기본계획 수립 단계부터 민간기업, 전문가 등을 참여시켜 보다 유연하고 열린 마음으로 추진할 것을 제안한다. 전문가로는 물환경·수자원, 환경생태·물환경 등 양 분야에서 전문성과 경험을 두루 갖춘 이들을 고용해야 하며, 환경 분야 기획 전문 컨설팅기업과 협업하는 것이 도움이 될 수 있다. 공청회 등을 수시로 열어 민간의 의견을 듣는 것도 하나의 방법이다.
넷째, 유관 부처와의 상관관계를 고려, 범정부적인 계획이 될 수 있도록 검토가 필요하다.
다섯째, 절수와 수요관리를 최우선적으로 고려해야 한다. 특히 우리나라 수자원은 빗물(강우)와 증발산량을 고려한 수자원 총량임을 충분히 감안해 수자원 수급계획에 반영할 필요가 있다.
여섯째, 재해 예방 분야에서는 홍수와 가뭄 등 자연재해뿐만 아니라 인천의 붉은 수돗물 문제나 구미의 단수 문제 등 인위적인 사고에 대응하기 위한 예방·대응 계획이 포함돼야 한다. 이 외에도 지하수 관리 분야의 경우 통합적인 토양·지하수 관리 종합계획을 수립할 필요가 있다. 앞서 언급했듯이 재정계획과 물산업 육성에 대한 계획은 추가되어야 하며, 물 문화 육성방안, 시민참여 등에 대한 구체적인 기본계획이 마련되어야 한다.
하천기본계획, 심의대상에 포함 적절
현재 우리나라 물관리 법령은 약 83개, 계획은 약 64개로, 물관리 일원화 이후에도 크게 파편화되어 있다. 법령 간, 계획 간 연계 수준은 매우 낮아서 타 법령과 계획의 통합(축소)없이는 물관리기본계획의 실효성도 불확실할 것으로 예상된다. 따라서 흩어져 있는 다수의 법령과 계획의 통합정비와 함께 수량·수질 통합법 제정 및 정비방안에 대한 면밀한 검토가 시급하다.
특히 「친수구역법」과 하천기본계획, 「댐 및 주변지역 친환경 보전 및 활용에 관한 특별법」은 국가·유역 물관리위원회의 심의 대상이 아니기 때문에 댐 주변 관광단지 개발 등의 논란이 제기될 수 있다. 따라서 시행령 개정이 필요하다. ‘하천기본계획’이나 ‘댐 및 주변 지역 친환경 활용계획’도 국가·유역 물관리위원회의 심의 대상에 포함시키는 것이 적절할 것으로 판단된다.
물관리위원회에서 관련 계획을 효율적으로 검토·심의할 수 있도록 환경부 계획은 정비하고, 타 부처의 계획과 사무(수력댐 등)는 시행령에 포함시켜 정부의 계획이 수립 중심에서 이해점검·평가로 전환되도록 해야 한다. 특히 기후변화, 지역 물 문제, 유역 거버넌스 등과 같은 물관리 기능을 증대하기 위해서는 수량과 수질 통합관리를 토대로 유역 물관리를 중심으로 정부부처(환경부 유역환경청 등) 역량을 대폭 강화할 필요가 있다. 따라서 물관리위원회 제1기의 가장 우선적인 책무는 그동안 흩어져 있는 다수의 법령과 계획의 통합정비를 신속하고 체계적이며 지속적으로 추진해 통합물관리 법적 체계를 발전시키는 것이다.
재정계획에 물관리 여건 반영해야
한편, 물관리 일원화로 중복사업을 조정할 수 있게 되면서 예산 절감이 가능해졌다. 대신 물관리가 사람과 사업장 위주의 하천중심에서 토지까지 포함된 유역중심으로 바뀌면서 환경관리 면적이 커졌다. 이에 재정지출 증대가 요구되나 현 재정상태로는 불가능하다. 또 미세먼지, 녹조 등 물과 연계되는 복합 환경문제로 환경관리 대상이 확대되어 재정지출 증대가 필요하다. 재정계획은 이러한 물관리 여건 변화를 반영해야 한다.
이에 과학적 자료를 기반으로 물환경 부문 회계를 개선해야 한다. 환경부의 2019년도 세출예산은 기금 포함 총 7조9천583억 원으로, 특별회계 78.2％, 일반회계 8.8％, 기금 13％로 이뤄져 있다. 이 중 특별회계를 보면 환경개선특별회계(69.4％), 국가균형발전특별회계(17.2％), 에너지 및 자원사업특별회계(12.3％), 농어촌구조개선특별회계(1.1％) 순으로, 환경개선특별회계가 가장 큰 비중을 차지하고 있다.
환경개선특별회계는 「먹는물관리법」에 따른 수질개선부담금 및 가산금, 「물환경보전법」에 따른 배출부과금 및 가산금, 공공폐수처리시설 설치 부담금 및 가산금, 공공폐수처리시설 사용료 및 가산금, 「자원순환기본법」에 따른 폐기물처분부담금 및 가산금, 「환경개선비용부담법」에 따른 환경개선비용부담금 및 가산금, 융자금의 원리금수입을 통해 재정을 확보하고 있다.
세출항목에 비점오염원 관리 추가
그런데 「먹는물관리법」과 「물환경보전법」, 「환경개선비용부담법」은 토지기반 오염원에 대해서는 부담금을 고려하지 않고 있고, 「자원순환기본법」 역시 소각과 매립에 대해서만 폐기물처분부담금을 징수할 뿐이지 가축분뇨 및 음식물 폐기물의 자원화를 통한 퇴액비에 대해서는 부담금을 부과하지 않는다.
이에 도시 및 농업비점 등 유역 내 토지계 오염원을 관리할 수 있도록 오염원인자부담원칙에 근거해 환경개선특별회계 세입을 개선해야 한다.
국가균형발전특별회계의 경우, 지역자율계정 대상사업에 물환경 분야 사업을 확대하고 물환경 관련 사업을 지역사회기반시설 확충사업에 포함시킬 필요가 있다. 특히 다양한 사업을 통합하여 실시하는 기초생활권 생활기반 확충과 관련된 농어촌 생활환경 정비, 농촌농업생활용수 개발, 도시환경 개선, 지방상수도 개발 등의 사업을 물환경과 관련시켜 개선해야 한다. 또 지방이양 대상사업 중 생태하천복원, 상수도시설 확충 및 관리, 소하천 정비 등의 사업은 유역 기반의 고도의 전문성이 요구되는 사업들이므로 향후 유역물관리위원회의 체계적인 관리가 필요하다.
농어촌구조개선특별회계의 경우도 세출구조를 개선해야 한다. 수질오염총량제 도입 및 유역중심 물관리에 대한 법제화로 농업지역 토지계의 비점오염원을 관리해야할 필요성이 커졌고, 이에 농어촌 하수, 농업비점오염원 등의 관리회계를 확보하기 위해서는 세출 개선이 이뤄져야 한다. 따라서 오염원인자부담원칙에 근거해 농어촌구조개선특별회계 세출항목에 농업 비점오염원 관리 항목을 추가시킬 필요가 있다.
하천사업, 지방이양 대상서 제외해야
아울러 재정분권 지방이양 대상사업에서 하천사업과 같이 국가 차원의 통합관리와 국민공통 사업은 제외할 필요가 있다. 국토부의 지방하천정비사업, 행안부의 소하천정비사업, 환경부의 생태하천복원사업 등 약 1조 원 규모의 사업이 지방으로 이양된다. 그러나 이는 예산 부족 등의 이유로 지방재정에 부담으로 작용할 가능성이 높다.
전국적으로 같은 수준의 서비스가 필요한 사업도 제외해야 한다. 예를 들어 환경부 상수도시설 확충 및 관리사업과 노후 상수도 정비사업 등은 전 국민이 같은 수준의 서비스 보장이 필요하므로 이양사업에서 제외시키는 것이 타당하다.
올해부터 사람·이용 중심의 소규모 생활인프라에 대해 투자하는 생활 SOC(사회간접자본) 예산이 증가된다. 그런데 생활 SOC에 해당하는 환경부의 자연환경 보전 및 관리사업이 지방으로 이양되면 향후 지방재정에 부담으로 작용할 가능성이 높다. 따라서 국가시책에 따른 재정수요 증가사업도 제외해야 한다. 이 외에도 다른 지역과 연계가 가능한 사업은 국고보조사업으로 유지해야 한다. 산업부의 지역특성화산업육성사업과 농식품부의 지역행복생활권협력사업은 효과가 다른 지역과 연계가 가능하기 때문에 국고보조사업으로 유지할 필요가 있다.
[『워터저널』 2019년 9월호에 게재]