특 집 Ⅲ.물관리 예산 어떻게 개편할 것인가

“국가·지자체의 지속가능한 재정 운영방향 고민해야”

수축사회로의 가속화·기후변화 따른 이상기후 현상이 지속가능한 물관리 저해
지출은 줄이고 수입은 늘려야…유역·지역 간 재정차이 조정하는 게 국가의 역할

 Part 04. [전문가토론] 물관리 예산 개편 방안

■ 토 론 자
•장석환 대진대 건설시스템공학과 교수(좌장)
•황상일 한국환경정책평가연구원 부원장
•배재호 대한상하수도학회 회장
•손영일 도화엔지니어링 사장
•오규창 한국하천학회 감사
•김영훈 환경부 물통합정책국장
•오두현 기획재정부 지역예산과 사무관

“수자원과 물환경이 조화 이뤄야”

■ 장석환 교수(좌장) 발제를 들으며 한 생각은 수자원과 물환경이 환경부 내에서 좀 더 유기적으로 조화를 이뤄야 한다는 것이다. 이제 전문가들의 의견을 들어보겠다. 먼저 환경정책평가연구원 황상일 부원장께서 정책적인 부분을 말씀해 주셨으면 한다. 이어 배재호 회장께서 상하수도 분야에 대한 학계의 시각을, 손영일 사장께서 업계의 시각을 말씀해 주시고, 오규창 감사께서 수자원과 하천 분야를 대변하는 발언을 해주시기 바란다. 이 모든 내용을 듣고 김영훈 국장과 오두현 사무관께서 환경부와 기재부의 입장을 말씀해 주시면 된다. 

■ 황상일 부원장  국가와 지자체는 물의 공공재적 특성, 물이용 주체, 지속가능성을 모두 고려하여 재정정책을 수립하고 시행해야 한다. 사람들은 흔히 눈에 보이는 지표수만 공공재라고 인식하는데, 지하 대수층을 흐르는 지하수도 공공재이다. 또한 사람뿐만 아니라 동식물도 중요한 물이용 주체이다. 국가나 지자체는 자신의 의사를 표현할 수 없는 이들을 대신해 재정정책을 준비할 필요가 있다.

통합물관리는 균형재정을 추구하는 데 좋은 기회가 될 수 있다. 문제는 지속가능성에 있다. 미래사회는 수축사회이다. 인구는 감소하고 대도시는 집중화되고 중소도시와 농촌의 규모는 점점 줄고 있다. 산업의 구조도 바뀌고 있으며, 국가의 재정 수입과 지출 규모 또한 변화할 것으로 예상된다. 특히 유역별·지역별로 물이용 양상, 오염 양상, 홍수 및 가뭄 양상 등이 달라져 유역별·지역별 재정수입과 지출규모에 상당한 차이가 생길 수 있다.

통합물관리 시대에서는 유역별·지자체별 지속가능한 재정체계를 구축하는 것이 핵심이다. 국가 전체적으로 재정지출을 줄이고 수입은 늘릴 필요가 있다. 또한 재정이 건전한 유역도 있고 열악한 유역도 있는데, 유역 간, 지역 간 재정 차이를 조정하는 국가의 역할이 중요하다.

“상하수도 요금 현실화율 상향 필요”

지속가능한 재정 운영 방향으로 첫째, 유역별로 재정과 관련된 조직체계가 필요하다. 별도의 재정실행기구를 두거나 유역환경청의 하부기구로 재정관리 부문을 두는 방안을 고려해 보아야 한다.

둘째, 사용자부담원칙(상수도)과 오염원인자부담원칙(하수도)을 제대로 운용할 필요가 있다. 우리나라의 상수도 요금 현실화율은 81% 정도로 상향이 필요하나 이보다 수리권의 재정립이 선행돼야 한다. 우리나라는 선점우선주의 원칙에 따라 기득수리권을 인정하고 있는데 이로 인해 여러 문제가 발생하고 있다. 효율적인 물 배분과 합리적인 비용 분담을 위해 수리권을 조속히 재정립해야 한다. 하수도의 경우 전국 평균 요금이 ㎥당 500원으로 현실화율은 약 45%에 불과하다. 이 역시 현실화가 필요하다. 또한 다양한 오염행위에 대한 예방, 복구비용에 대한 현실화가 필요하다.

셋째, 부처 내 또는 부처 간 유사·중복사업을 조정해 지출의 효율화를 극대화해야 한다. 유역과 지역에서도 마찬가지다. 각 유역과 지역의 특색에 맞게 재정지출사업을 조정해 지출의 효율화를 달성해야 한다. 마지막으로 특정 재정수입의 부과근거에 맞도록 지출의 정합성을 높여 수입과 지출의 균형을 찾을 필요가 있다.

■ 배재호 교수  물 관련 연구개발(R&D) 예산을 확충하려는 노력이 필요하다. 2018년 우리나라의 R&D 예산은 20조5천억 원으로 국가 총 예산 428조 원의 4.4%이다. 환경부로 범위를 좁히면 더 저조하다. 그러나 좋은 연구가 있어야 그만큼 좋은 기술이 나오는 법이다.

또한 물 관련 시설에 대한 자산관리를 적극적으로 도입해야 한다. 우리나라는 아직 물 인프라에 대한 자산관리를 연구 차원에서 진행 중이다. 향후 자산관리 추진방안으로 △상하수도 자산관리 제도화를 위한 법률 제정 및 지침 배포 △인력 양성 △상하수도 자산관리를 위한 요소기술 개발 △현장조사(기술진단) 기반의 데이터베이스 구축 △핵심 요소기술의 시범적용을 통한 시스템 검증 및 자산관리 시스템의 상용화 등을 고려해야 한다.

아울러 수량과 수질뿐만 아니라 이수, 치수, 환경 방재를 종합적으로 고려해 물관리 정책과 예산을 구성해야 한다. 소하천 정비 및 생태하천 복원사업의 예산이 삭감되고 지방으로 이양될 경우 투자가 감소하고 목적에 맞는 예산 집행이 어려워 궁극적으로 체계적인 하천관리의 어려움이 예상된다. 따라서 국가하천, 지방하천, 소하천 모두를 연계해 관리할 수 있는 조직과 예산이 필요하다.

효율적인 비점오염원 관리를 위해서는 가축분뇨 공공처리시설을 설치하고 농어촌 마을하수도 정비를 위한 예산을 증액할 필요가 있다. 지하수 관리와 정책은 3% 미만의 미미한 예산과 분산된 법체계로 체계적인 관리가 이뤄지지 못하고 있다는 문제가 다수 제기돼, 지하수 및 토양관리 부문에 관한 정밀한 재검토와 전향적인 예산 반영이 요구된다.

■ 손영일 사장  통합물관리의 시행으로 업계에서는 예산이 많이 확보되어 일거리가 창출되기를 기대하고 있다. 다만 예산 확보를 이유로 중복으로 투자가 이뤄지는 사업을 없애자는 이야기가 나올 때면 업계는 상당히 위축감을 느낀다. 상하수도 분야만 봐도 실질적으로 사업 자체가 중복되는 경우는 없기 때문이다.

또한 물관리 일원화로 이제 광역상수도와 지방상수도를 각기 다른 기관이 관리할 필요가 없어져 정부가 안정적이고 양호한 수질의 물을 보다 원활하게 공급할 수 있을 것으로 기대된다. 특히 광역과 광역, 광역과 지방, 지방과 지방으로 유역관리를 하게 될 경우 연계의 급수체계를 구축할 수 있기 때문에 궁극적으로 무단수 공급도 가능할 것으로 기대하고 있다. 하수처리장의 처리구역 관리도 보다 효율화될 것으로 기대된다.

더 나아가 상하수도의 물순환 시스템 구축도 고려해 볼 수 있다. 취수부터 서브망, 처리수, 하천으로 다시 내보내는 일련의 시스템을 유역에서 순환 시스템으로 관리하면 상당히 효과를 볼 수 있을 것이라고 사료된다. 다만 궁극적인 물관리 일원화 시스템을 구축하려면 초기에 상당히 많은 예산과 투자시간이 필요한데 이에 대한 논의는 없고 일원화로 인한 예산 절감에만 집중하고 있는 듯하다. 사업을 제대로 진행해 보지도 않고 무작정 예산 절감이라는 측면에만 매몰될까 우려스럽다. 

한편, 물 관련 사업은 특정 시기나 특정 사건에 의해 생기게 된다. 예를 들어 2000년대 초반의 하수관거 BTL 사업이나 홍수가 나면 도시침수 관련 사업, 싱크홀이 발생하면 노후관로 개선사업 등이 있다. 문제는 예산의 총액이 항상 동일하다는 것이다. 그러다 보니 사업 항목이 추가되면 늘어나는 예산만큼 다른 사업 항목의 예산을 줄여 충당하고 있다. 이는 개선해야 할 일이다. 앞으로는 정책의 일관성을 유지하면서 새로운 사업에 대한 예산을 추가로 확보해 나갔으면 한다.

■ 오규창 감사  하천정비사업을 지방으로 이양하면 여러 문제점이 발생할 것으로 예상된다. 첫째, 문화나 복지 등 지역 선호사업에 밀려 지방하천과 소하천에 대한 투자가 감소할 수 있다.

둘째, 유역관리가 핵심인 통합물관리에 상치된다. 하천정비사업은 행정구역을 기본 관리단위로 하고 있어 유역단위 관리가 핵심인 통합물관리에 부합하지 않는다. 셋째, 지자체가 친수시설에만 중점 투자, 치수·이수 하천사업을 소홀히 할 우려가 있다.

넷째, 계획적인 하천정비가 곤란해질 수 있다. 하천정비예산의 지방으로 이양되어 지자체가 예산을 자율 편성할 경우 종합계획의 우선순위를 무시하고 선심성 사업에 우선적으로 예산을 편성할 우려가 있다.

“체계적인 하천 관리 곤란”

다섯째, 하천의 체계적인 관리가 곤란해진다. 하천은 유역단위 관리가 핵심이나 지방이양에 따라 행정구역 단위 및 도심 위주로 관리가 이뤄지면 재해 예방이라는 하천사업 본래의 목적을 잃어버리게 된다.   여섯째, 지자체 간 하천 정비율 격차가 심화될 수 있다. 재정이 열악한 지자체는 하천정비보다 보조율이 높은사업, 지역의 현안사업 등에 우선 투자할 수밖에 없다.

일곱째, 하천정보의 공유체계가 단절될 수 있다. 지자체가 자체적으로 지방하천과 소하천 사업을 추진할 경우 유역단위 하천관리를 위한 제반정보의 공유 단절 등으로 유역 내 및 지역 간 협력체계를 유지하는 데 한계가 있다. 마지막으로 자연재해나 복구비 증가로 국고 부담이 가중되고 도덕적 해이가 발생할 수 있다. 재해예방을 위해 투자를 해야 한다는 인식보다 재해가 발생하면 국비지원을 받아 복구하면 된다는 인식이 높아질 우려가 있다.

따라서 하천정비사업을 유역단위로 시행하기 위한 방안, 지방하천과 소하천 정비사업의 적절한 관리 방안, 재해예방 및 장기적인 국가예산 절감 차원에서의 투자 계획 및 확대 방안, 충분한 사전준비기간 확보 등을 고민해야 한다.

“지방이양 관련 문제 최소화에 주력”

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■ 오두현 사무관  지방이양 사업은 균특회계(국가균형발전특별회계)에 자율계정이 있는 사업으로, 기존에도 지자체에서 자율적으로 편성해오던 사업이다. 법도 개정되지 않았기 때문에 예산 편성권만 넘어간다. 이를테면 지자체는 10년 단위로 소하천 정비계획을 세우는데, 이를 수립하려면 지역 환경청장과 협의해야 한다. 이런 조항이 하나도 바뀌지 않았다.

현재 상태에서 어떤 지자체도 불리해지지 않는다는 전제 조건 하에 재정 분권이 하나의 큰 틀에서 진행되고 있다.지방이양 때문에 사업이 줄어들 것이라 하는 것은 지자체에서 그 돈을 받아 다른 데에 쓸 수 있다는 우려감 때문일 것이다. 이에 만약 3조5천억 원의 예산이 지방에 이양된다고 했을 때 지방소비세를 지자체에 어떻게 배분할지 합리적인 방안을 계속해서 검토하고 있다.

“지방이양으로 중복투자 줄일 수 있어”

통합물관리와 지방이양 사업이 상치된다는 주장도 있는데, 이는 전혀 사실이 아니다. 지방하천은 국토부가, 소하천은 행안부가 관리를 맡아 하고 있다. 이 둘을 통합하기가 얼마나 힘들었는지 공감할 것이다. 국토부의 지방하천사업, 환경부의 방재 및 하수도사업, 행안부의 재해예방사업 등은 사업이 중복된다기보다 중복으로 투자되는 측면이 있다. 이를 조정하려 했으나 잘 안 됐다.

그런데 이들이 지방으로 이양되면 지자체에서 사업 시행이나 준비계획 수립, 예산 편성 등을 종합적으로 수행하기 때문에 오히려 중복되는 부분이 줄어든다. 예를 들어 하천을 늘리면 재해를 예방하기 위한 빗물펌프장은 줄일 수 있다. 즉 중복투자의 가능성이 줄어드는 것이다. 지자체의 자율심의와 부처의 과잉투자 문제는 지자체의 자율 편성을 통해 오히려 낭비를 줄이는 측면도 있다.

전문성을 문제삼는 이들도 있는데, 지자체가 전문성이 떨어지기 때문에 사업을 이양할 수 없다고 보면 재정분권이나 지방분권을 할 필요가 없다. 지자체가 전문성이 떨어진다고 해서 언제까지나 그 상태로 두면 항상 그 수준에 머무를 것이다. 지자체가 하고 있고 앞으로도 해야 하는 사업인데 전문성이 부족한 것이 문제라면 다소 더디더라도 중앙부처에서 재정 지원 혹은 조정을 통해 개선하는 방향으로 가는 게 맞다.

아울러 물 관련 사업의 예산을 편성할 때에는 사업의 필요성뿐만 아니라 집행률을 반드시 따져본다. 한 예로 수자원 분야의 도시침수 대응사업은 도심지역의 침수 대응을 위한 공사로 필요성은 있지만 집행률은 저조한 실정이다. 공사를 하려고 하면 저지대에 사는 주민들은 찬성하는 반면 고지대 주민들은 공사 때문에 동네가 시끄러워진다고 반대하기 때문이다. 이처럼 수자원 예산은 실제로 실행될 수 있는 확률을 감안해 편성이 이뤄진다.

[『워터저널』 2019년 7월호에 게재]