특 집  Ⅲ.물관리 예산 어떻게 개편할 것인가

“유역중심 물관리에 걸맞은 재정구조 변화 필요”

환경부 세출예산 78.2％가 특별회계…과학자료 기반으로 물환경 회계 개선
하수처리장 분산화·물 재이용시설·LID 등 선진국형 상하수도 관리 추진

과도한 지하수 사용으로 수질 악화

「물관리기본법」이 제정되면서 물관리가 하천 중심에서 유역 중심으로 이동했고, 물관리 일원화로 수량과 수질이 통합된 물관리 기반이 구축되었다. 이러한 물환경 부문 정책환경 변화를 재정에 담아내기 위해서는 물환경 현황부터 짚고 넘어가야 한다.  

우리나라는 강우량이 많지만 과도한 지하수 사용으로 지하수위가 저하되어 토양이 건조해지고 하천이 건천화되고 있다. 그러다 보니 대기 중으로의 증발산이 약화되는 등 원활한 물순환이 이뤄지지 않아 국내서 자체 발생하는 소규모 강우가 감소하고 가뭄이 증가하고 있다. 이는 결국 하천 수질과 도시 온도에 악영향을 끼치게 된다.

다행히도 그간 환경부의 지속적인 노력으로 4대강의 수질은 많이 개선되었으나 농촌지역의 기저 및 지표 유출로 난분해성 유기물질과 질산염이 증가했다. 특히 가축분뇨 자원화 비율이 90％를 넘는 우리나라는 농지 퇴비·액비 살포로 토양 양분이 증가하고 비점오염물질이 유출되고 있다. 이런 문제를 인식하고 있음에도 불구하고 예산이 없어 비점오염원을 관리하지 못하고 있다. 게다가 수질 개선과 상관없이 농약 같은 독성화학물질로 인해 어류 폐사와 녹조가 지속적으로 발생하고 있다.

2013년부터 2017년까지의 4대강 수계 조류경보 발령일수를 보면 한강 수계는 2013년 35건에서 2015년 245건으로 급증했다가 2016년부터 0건으로 감소했고, 낙동강 수계는 2013년 184건에서 2017년 496건으로 꾸준히 증가했다. 금강수계는 2013년 47건에서 이듬해 0건으로 감소했다가 2017년 196건으로 대폭 증가했으며, 예외적으로 영산강 수계에서는 5년간 조류경보가 한 건도 발령되지 않았다.  

불투수면적률 높아 도시 물순환 왜곡

조류 못지 않게 도시 물순환도 문제가 되고 있다. 불투수면적률이 높은 우리나라는 자연적 물순환이 왜곡되어 비점오염 유출이 증가하고 도시 열섬현상이 심화되고 있다. 이에 환경부는 도시지역 불투수면적률이 20％를 넘는 도시를 대상으로 저영향개발(LID) 기법을 적용하는 물순환 선도도시 시범사업을 추진 중이다. 향후 자연적 물순환과 인공적 물순환을 연계시키려는 노력이 필요하다. 

게다가 우리나라는 2015년 기준 상수도 보급률이 98.8％, 하수도 보급률이 92.9％로 매우 높은 편에 속하는데, 그러다 보니 재정 확보와 관련해 기획재정부와 국회를 설득하는 데 어려움을 겪고 있다. 그런데 상하수도 보급률이 아닌 상하수도 관리 측면에서 봤을 때 선진국에 비해 상당히 미약한 실정이나 이 부문에는 재정이 거의 투입되지 않고 있다.

따라서 조속히 선진국형 상하수도 관리로 나아가야 한다. 가령 우리나라는 1인당 하루 물 사용량(LPCD)이 282L로 높기 때문에 대체 수자원을 확보하고 물 재이용률을 향상시키려는 노력이 필요하다. 또 분산형 하수처리시설을 도입해 하수처리장의 방류수 재이용을 확대하고, 농업지역서 급격히 증가하고 있는 소규모 하수처리장을 주민관리가 가능한 시설로 전환해야 한다.  

물관리 일원화로 물환경 예산 증가

이러한 물환경 현황이 현재 재정사업에 적절하게 반영되어 있는가는 또 다른 문제다. 그간 환경부는 물환경 여건 변화를 제대로 반영하지 못한 예산 배정으로 기재부로부터 지속적인 예산 삭감 압박을 받아왔다. 지난 5년간 환경부의 물환경 부문 재정운용 추이를 보면 2015년부터 2017년까지 3년간 지속적으로 감소하다가 2018년 물관리 일원화 이후 국토교통부의 수자원국이 환경부로 이관되면서 대폭 증가했다. 올해 물환경 예산은 3조7천765억 원으로, 2017년도(3조2천644억 원)와 비교해 5천억 원정도 늘어났다.  

그간의 재정투자는 좋은 성과를 내면서도 극명한 한계를 드러냈다. 우선 성과 측면에서 보면 지속적인 상하수도 및 생태하천 복원사업 투자로 하천수질이 크게 개선됐다. 상수도 보급률이 2012년 95％에서 2017년 97％로, 하수도 보급률이 동기간 92％에서 94％로 증가했고, 물놀이하기 좋은 하천 비율이 동기간 76.3％에서 80.9％로 올랐다. 특히 생태하천 복원사업을 통해 복원된 생태하천 길이가 2017년 기준 791㎞에 이른다.

다만 수질 개선에도 한계가 있었다. 농업용수의 과다 취수, 비점오염원에 기인한 오염물질 및 수질유해물질 증가로 4대강 주요 지점에서 녹조가 지속적으로 발생하고 있다. 낙동강의 녹조 발생건수를 보면 2013년 185건에서 2017년 313건으로, 금강은 동기간 47건에서 91건으로 증가했다. 녹조로 용존산소(DO)가 감소하는 데다가 농약 등 각종 화학물질로 인해 어류가 폐사하는 사례도 2012년 30건에서 2015년 55건으로 늘어났다.

민자사업 남발로 재정부담 증대

환경부는 물 관련 과학기술을 발전시키기 위해 연구개발(R&D) 분야에 지속적으로 투자하고 있다. 그런데 국고보조사업에서는 기존의 고비용 저효율 기술을 요구하기 때문에 선도기술을 개발한다고 하더라도 국내 실적이 없어 해외시장 진출에 어려움을 겪고 있다. 실제로 500㎥/일 이하 농어촌 하수처리장의 경우, 고도화된 자연기반 기술을 개발해 놓고도 여전히 기존의 고비용 기술을 고수하고 있다.

또한 물관리 정책이 하천중심에서 유역중심으로 바뀌면서 물 재이용, 물순환, 지하수 확보, 생태용수 확보 등을 위한 하수처리장 분산화나 물 재이용 시설, 저영향개발 등의 사업이 필요하다. 그러나 물관리 사업이 여전히 처리장 및 관거사업에 치중되어 있어 유역중심 정책에 부합되지 못하고 있다. 물론 노후 하수관거 사업이 꼭 필요한 사업이기는 하나 해당 사업 시 물 재이용을 가능케 하는 분산형 하수처리시설 사업과 물순환을 가능케 하는 LID 사업을 우선적으로 검토할 필요가 있다.

하수처리수 재이용 예산 도리어 감소

녹조 발생, 어류 폐사, 유역환경 변화로 인한 유해화학물질, 기후변화로 인한 생태영향, 물수지 악화 등의 미래 위험성을 고려할 때 현재 물환경 부문의 재정규모로 대처하기에는 다소 부족하다. 올해 예산을 증액하기란 어렵지만 이러한 비효율적 재정운용 상태를 개선하기 위해서는 재정사업에 변화를 줄 필요가 있다.

2019년도 물환경 부문 예산은 상하수도가 70％, 수자원이 19％, 수질이 11％를 차지하고 있다. 이 중 상하수도 분야에서는 총 2조6천440억 원으로 37개 사업을 진행 중이다. 하수관로 정비(5천993억 원), 하수관로 정비 BTL사업 임대료 지급(3천345억 원), 하수처리장 확충(2천517억 원) 등에 많은 예산이 책정되었는데, 그 필요성을 두고 기재부와 마찰을 겪고 있다. 진정한 선진국형 하수도 관리로 나아가기 위해서는 하수처리수 재이용에 더 많은 투자가 이루어져야 하나 올해 예산은 작년보다 감소했다.

수질 분야는 지난해 4천859억 원에서 올해 4천127억 원으로 예산이 줄었다. 턱없이 부족한 예산으로 가축분뇨 공공처리시설 설치, 비점오염 저감 사업, 공공수역 녹조발생 대응, 생태하천복원사업 등의 15개 사업을 추진 중인 것이다. 이 정도 예산으로 성과를 내기란 어렵다. 수자원 분야는 더 심각하다. 올해 예산이 7천198억 원으로 작년(6천593억 원)보다 늘어났다고는 하나 예속된 사업만 52개에 이른다. 수자원공사의 지원 없이는 사업이 돌아가지 않는다.

주민 참여형 유역환경관리로 전환

이에 현 재정상태에서 물환경 부문 재정사업의 효율성을 향상시키기 위한 개선 방안을 모색했다. 우선 하수처리장은 재이용률을 고려한 분산형 하수처리장으로 가야한다. 우리나라의 왜곡된 물순환을 바로잡을 수 있는 사업이기 때문에 기재부에서도 적극 반영할 것으로 사료된다. 하수관거 정비사업 역시 분산형 하수처리장을 설치하고 LID, 그린빗물인프라 사업 등과 연계해야 한다. 

재정계획에 물관리 여건 변화 반영

한편, 물관리 일원화로 중복사업을 조정할 수 있게 되면서 예산 절감이 가능해졌다. 대신 물관리가 사람과 사업장 위주의 하천중심에서 토지까지 포함된 유역중심으로 바뀌면서 환경관리 면적이 커졌고, 이에 재정지출 증대가 요구되나 현 재정상태로는 불가능하다. 또 미세먼지, 녹조 등 물과 연계되는 복합 환경문제로 환경관리 대상이 확대되어 재정지출 증대가 필요하다. 앞으로의 재정계획은 이러한 물관리 여건 변화를 반영해야 한다.

이에 과학적 자료를 기반으로 물환경 부문 회계를 개선해야 한다. 환경부의 2019년도 세출예산은 기금 포함 총 7조9천583억 원으로, 일반회계 8.8％, 특별회계 78.2％, 기금 13％로 이루어져 있다. 이 중 특별회계를 보면 환경개선특별회계(69.4％), 국가균형발전특별회계(17.2％), 에너지 및 자원사업특별회계(12.3％), 농어촌구조개선특별회계(1.1％) 순으로, 환경개선특별회계가 가장 큰 비중을 차지하고 있다.

환경개선특별회계는 「먹는물관리법」에 따른 수질개선부담금 및 가산금, 「물환경보전법」에 따른 배출부과금 및 가산금, 공공폐수처리시설 설치 부담금 및 가산금, 공공폐수처리시설 사용료 및 가산금, 「자원순환기본법」에 따른 폐기물처분부담금 및 가산금, 「환경개선비용부담법」에 따른 환경개선비용부담금 및 가산금, 융자금의 원리금수입을 통해 재정을 확보한다.

세출항목에 농업 비점오염원 관리 추가

그런데 「먹는물관리법」과 「물환경보전법」, 「환경개선비용부담법」은 토지기반 오염원에 대해서는 부담금을 고려하지 않고 있고, 「자원순환기본법」 역시 소각과 매립에 대해서만 폐기물처분부담금을 징수할 뿐이지 가축분뇨 및 음식물 폐기물의 자원화를 통한 퇴액비에 대해서는 부담금을 부과하지 않는다. 이에 유역 내 토지계 오염원을 관리할 수 있도록 오염원인자부담원칙에 근거해 환경개선특별회계 세입을 개선해야 한다.

국가균형발전특별회계의 경우, 지역자율계정 대상사업에 물환경 분야 사업을 확대하고 물환경 관련 사업을 지역사회기반시설 확충사업에 포함시킬 필요가 있다. 특히 다양한 사업을 통합하여 실시하는 기초생활권 생활기반 확충과 관련된 농어촌 생활환경 정비, 농촌농업생활용수 개발, 도시환경 개선, 지방상수도 개발 등의 사업을 물환경과 관련시켜 개선해야 한다. 또 지방이양 대상사업 중 생태하천복원, 상수도시설 확충 및 관리, 소하천 정비 등의 사업은 유역 기반의 고도의 전문성이 요구되는 사업들이므로 향후 유역물관리위원회의 체계적인 관리가 필요하다.

끝으로 농어촌구조개선특별회계의 세출구조를 개선해야 한다. 수질오염총량제 도입 및 유역중심 물관리에 대한 법제화로 농업지역 토지계의 비점오염원을 관리해야할 필요성이 커졌고, 이에 농어촌 하수, 농업비점오염원 등의 관리회계를 확보하기 위해서는 세출 개선이 이뤄져야 한다. 따라서 오염원인자부담원칙에 근거해 농어촌구조개선특별회계 세출항목에 농업 비점오염원 관리 항목을 추가시킬 필요가 있다.

[『워터저널』 2019년 7월호에 게재]