세계 환경의 날 특집 Ⅲ.통합물관리 시대, 유역물관리 어떻게 할 것인가
“유역 거버넌스 구축 통한 유역관리체계 개편 시급”
「4대강수계법」 제정 후 물이용부담금·수질오염총량제 등 유역관리 제도 도입
유역관리의 제도적 완성 위해선 「4대강수계법」 개정 필수…공론화·논의 필요
국토환경연구원 소장
2000년대부터 유역관리 시기로 전환
1992년 브라질 리우데자네이루에서 개최된 유엔환경개발회의(UNCED)에서는 ‘의제 21(Agenda 21)’을 통해 수자원 부문별 담당기관의 분산이 통합물관리에 중대한 방해가 되고 있음이 드러나고 있다면서 물관리는 인간과 생태계의 기본적인 요구를 충족시키는 데 우선순위를 부여해야 하며, 특히 물관리는 유역에 기초해야 한다고 강조했다.
우리나라에서 유역관리가 대두되기 시작한 것은 2000년대 이후로, 이전의 1970∼1980년대를 수자원 개발 시기, 1990∼2000년대 초를 수질오염 관리 시기로 구분하고 있다. 수자원 개발 시기의 정책 목표는 수자원 확보 및 홍수피해 저감으로, 핵심 정책은 한강 개발이었다. 이때의 관리 중심은 중앙정부와 공기업이었고, 수질오염 관리 시기로 넘어오면서 공기업 대신 지자체가 추가됐다.
수질오염 관리 시기에는 1990년 환경처가 신설되고 1994년 환경처가 환경부로 승격되는 등 대규모 조직 확대가 있었으며, 상수원 수질을 개선하기 위해 수질규제가 강화됐다. ‘수질오염’에 초점이 맞춰져 있던 시기인 만큼 정부와 주민의 관계는 규제자와 오염자로서 서로 대립됐다.
유역관리 시기로 넘어오면서 관리 중심이 지자체와 유역 주민으로 바뀌었고, 정부와 주민 관계도 유역의 공동관리자로 전환됐다. 정책 목표인 지속가능한 발전을 이루기 위해 수질오염총량관리, 유역통합관리 등이 핵심정책으로 떠올랐으며, 2018년 5월 제정된 「물관리기본법」에 법적 근간을 두고 있다.
1997년 ‘물관리정책조정위원회’ 설치
물관리 체계가 개편된 과정을 보면 1991년 구미공단에서 낙동강 페놀오염사고가 발생하자 정부는 ‘맑은물 공급 종합대책(1993∼1997년)’을 수립하고, 1994년 4대강의 수질문제에 적극적으로 대처하기 위해 건설교통부의 상하수도 업무와 보건사회부의 음용수관리 업무를 환경처로 이관하면서 지방환경관리청을 수계관리 위주로 개편했다. 1996년 8월에는 범국가 차원에서 우리나라 물관리의 장기 기본계획이라 할 수 있는 ‘물관리종합대책(1997∼2011년)’을 수립했다.
이어 1997년 1월 물 문제와 관련된 국가의 중요 정책을 심의하고 각 부처에서 개별적으로 수행되고 있는 물관리 업무를 유기적으로 통합·조정하기 위해 국가물관리정책의 최고 의사결정기구로서 국무총리를 위원장으로 하는 ‘물관리정책조정위원회’를 설치했다. 같은 해 2월 국무총리 산하에 ‘수질개선기획단’을 발족하여 물관리정책조정위원회의 운영을 보좌하고 각 부처의 수질 개선 및 수자원 확보와 관련된 정책과 사업을 총괄·조정토록 했다.
물관리정책조정위원회는 수질개선기획단과 함께 4대강 수계별로 지역적 특성을 고려한 특별대책을 모두 마련하여 주요 하천의 수질 개선 및 수자원 확보를 위한 제도적 기반을 구축했다. 1998년 11월 팔당호 등 한강수계 상수원 수질관리특별종합대책을 시작으로 1999년 12월 낙동강수계 물관리종합대책, 2000년 10월 금강·영산강수계 물관리종합대책을 확정지었다.
4대강 수계 물관리 종합대책 수립
한강 수계 물관리종합대책의 목표는 2005년까지 팔당호의 수질을 1급수로 개선하는 것으로, 지역적 범위는 잠실수중보 상류의 한강 수계 전역과 임진강 전역이다. 이 대책은 △상수원 수질보전을 위한 수변구역 지정 등 사전오염예방대책 △환경기초시설 확충 등 오염물질삭감대책 △호소수질관리대책 △수질오염 감시기능 강화 △농축산업 등 유관 부문의 친환경정책기능 강화 △상수원지역 주민과 자치단체에 대한 지원대책 △수질관리 행정체제 정비 등으로 구성되었다.
낙동강 수계 물관리종합대책은 2005년까지 낙동강 하류 물금지역의 수질을 2급수 수준으로 개선하고, 2008년까지 낙동강수계 전역에 풍부한 용수를 공급하는 것이다. 이를 위해 댐 상류지역과 규제지역에는 획기적인 지원을 하고, 낙동강에서 취수하는 물을 사용하는 이에게는 그에 상응하는 물이용부담금을 징수하기로 했다. 이 밖에도 △오염원 사전예방 △발생오염물질 삭감 △수자원 확보 및 공급체계 개선 △물수요관리 강화 △환경친화적 하천관리 △물관리조직 정비 등을 추진했다.
이러한 과정을 거쳐 유역관리를 한 지 20년이 되었지만 비판의 목소리가 적지 않다. 상당한 성과를 거뒀다고 인정하면서도 물관리종합대책 수립 당시 내세웠던 팔당호의 수질을 1급수로 만들겠다는 식의 구체적 목표를 달성하지 못했다는 이유에서 비판하는 듯하다. 사실 백지상태에서 「물관리기본법」이 제정되고 유역물관리위원회가 설립되는 것이 아니기 때문에 향후 유역물관리는 과거 계획을 돌아보고 그 성과 위에서 출발해야 한다.
6월부터 ‘국가·유역 물관리위원회’ 구성
「물관리기본법」이 시행되는 올해 6월부터 국가물관리위원회와 유역물관리위원회가 구성되고 물관리위원회 사무국이 설치된다. 대통령 소속으로 설치되는 국가물관리위원회는 국가물관리기본계획 및 유역물관리종합계획 심의·의결, 유역 간 물분쟁 조정, 사무국 설치 등에 관한 업무를 담당하고 산하에 유역물관리위원회를 둔다. 유역물관리위원회는 유역물관리종합계획 심의·의결, 유역 내 물분쟁 조정 등의 업무를 수행한다.
「물관리기본법」이 시행된 지 2년 후인 2021년 6월에 국가물관리기본계획을 수립하게 되는데, 여기에는 △국가 물관리 정책의 기본 목표 및 추진방향 △국가 물관리 정책의 성과평가 및 물관리 여건의 변화 및 전망 △물환경 보전 및 관리, 복원에 관한 사항 △물의 공급·이용·배분과 수자원의 개발·보전 및 중장기 수급 전망 △물분쟁 조정 및 수자원 사용의 합리적 비용 분담 원칙·기준 △물산업 육성과 경쟁력 강화 등에 관한 내용이 담긴다.
2022년 6월 수립되는 유역물관리종합계획의 주요 내용은 △유역의 물 관련 여건의 변화 및 전망 △유역 수자원의 개발·보전·다변화와 물의 공급·이용·배분 △유역의 가뭄·홍수 등으로 인해 발생하는 재해 경감 및 예방에 관한 사항 △기후변화에 따른 유역 물관리 취약성 대응 방안 △유역 물관리 비용의 추계와 재원조달 방안 △지역주민을 포함한 이해당사자의 참여 및 물문화 창달 등이다.
하천관리 업무의 부처별·기능별 분산
현재 우리나라의 유역관리는 여러 기관에 분산되어 이뤄지고 있다. 수계관리위원회의 경우 한강을 예로 들어 살펴보면 「한강수계법」에서는 한강 수계 상수원의 수질관리를 위한 사항들 즉, 한강 수계의 수질개선을 위한 오염물질삭감 종합계획, 수변구역 관리기본계획의 수립에 관한 사항, 물이용부담금의 부과·징수에 관한 사항, 기금의 운용·관리에 관한 사항 등을 협의·조정하기 위해 한강수계관리위원회를 설치토록 규정하고 있다. 그런데 정부와 지자체 중심의 수계관리위원회를 유역 거버넌스로 보기는 곤란하다.
4대강 유역별 홍수통제소는 지난해 6월 「정부조직법」 개정으로 국토부에서 환경부로 이관됐다. 홍수통제소라고 해서 홍수만 관리하는 것이 아니라 하천수 사용의 허가 및 관리에 관한 사항을 담당하고 수자원정보센터를 운영한다. 대표적으로 한강홍수통제소가 운영 중인 수자원정보센터의 주요 업무로는 △홍수 및 갈수의 예보에 관한 기술개선 및 발전 △전국 수문자료 분석 및 연구 △하천유량관리시스템 구축 및 운영 △수자원 정보 수집·분석·관리 및 제공 △하천관리유량 산정 및 평가 등이 있다.
유역환경청은 수계관리위원회 사무국과 환경관리 업무를 병행하고 있으며, 유역관리국 밑에 유역계획과, 재정계획과, 상수원관리과, 수질총량관리과, 수생태관리과를 두고 있다. 국립환경과학원 산하에는 유역별 물환경연구소가 있는데, 연구소 공통으로 유역환경연구실(과), 물환경화학연구실(과), 담수생태연구실(과), 연구지원실(과)을 두고 있다. 하천의 계획과 정비를 담당하는 국토부 소속의 국토관리청은 시설관리 관점에서 하천관리를 다룬다.
다양한 이해당사자의 협력관리 강조
이처럼 하천관리 업무가 여전히 부처별·기능별로 분리되어 있어 비효율적인 데다가 상·하류 간 갈등을 해결할 수 있는 거버넌스가 없고, 물관리가 지역의 지속가능한 발전과 연계되지 못하고 있다. 이 문제의 해결을 위해서는 조속히 유역 단위의 거버넌스를 구축해야 하는데, 단지 유역물관리위원회가 신설된다고 해서 끝나는 일이 아니다. 개인적으로는 제도적 측면에서 4대강 수계법 체제를 어떻게 바꾸어 새로운 유역 시스템으로 통합할 것인지가 관건이라고 본다.
국제 물 파트너십(GWP)에서는 물 거버넌스를 ‘사회의 서로 다른 수준에서 수자원의 개발과 관리 및 물 서비스의 공급을 규제하는 정치, 사회, 경제와 행정 시스템’으로 정의하고, 통합 수자원 관리(IWRM)의 성공적인 이행을 위한 전제 조건으로서 ‘좋은 거버넌스’를 강조했다. 효과적인 물 거버넌스의 기본 원칙으로는 공개, 투명, 참여, 소통, 일치, 통합, 형평, 윤리를 제시했다.
물관리가 유역 단위로 통합적으로 이뤄져야 한다는 유역관리의 원칙이 물정책의 기본이 되었지만 유역관리의 구체적인 방법과 내용은 처음 유역관리 논의가 시작되던 시기와 비교해 패러다임에 많은 변화가 있었다. 환경을 훼손하는 개발을 반성하면서 지속가능한 개발에 대한 논의가 본격화될 때의 유역관리는 주로 환경주의적 관점을 많이 담고 있었고, 이후 거버넌스가 강조되던 시기에는 중앙정부 중심의 하향적 관리에서 지자체와 주민들의 참여를 강조하는 상향식 관리가 유역관리의 주요 키워드가 되었다. 최근의 유역관리는 기계적 통합보다 지역의 특성과 주민들의 삶의 질 개선에 주목하고, 다양한 이해당사자의 협력적 관리를 강조하는 추세이다.
「4대강수계법」 개정 공론화·논의 필요
우리나라 유역관리의 당면 과제는 유역 거버넌스를 구축하고, 4대강 물관리 종합대책 이상의 통합 비전으로서 유역물관리종합계획을 수립하는 것이다. 종합계획은 기존의 국가계획 차원에서 비슷하게 갈 것인지, 아니면 기존의 여러 계획을 통합하는 계획이 될 것인지, 계획을 통합한다면 어떻게 체계화할 것인지가 주요 관심사가 되어야 한다. 이 종합계획이 어떤 방식으로 되느냐가 유역관리 성공의 척도가 될 것이다.
또한 유역관리의 제도적 완성을 위해 「4대강수계법」 개정 문제를 빼놓을 수 없다. 「4대강수계법」을 하나로 통합하자는 의견과 수계마다 사정이 다르므로 통합하면 안 된다는 의견이 대립하고 있으며, 「4대강수계법」을 「물환경보전법」과 비교해 봤을 때 수질관리 부분에서 중복되는 내용이 있으므로 수질 관련 부분을 「물환경보전법」으로 통합해야 한다는 의견이 존재한다.
특히 「4대강수계법」과 「물관리기본법」을 어떻게 조화시킬 것인지가 향후 유역관리를 완성해 나가는 데 있어 키포인트가 될 것이다. 다행히 올해 하반기부터 「4대강수계법」에 대한 논의가 이뤄질 것으로 보인다. 「물관리기본법」이나 물관리위원회는 환경부에서 하도록 하고 우리는 이러한 해결되지 않은 안을 고민해나갈 필요가 있다. 앞으로 이 문제를 공론화해서 다같이 고민하고 많은 의견을 나눴으면 좋겠다.
[『워터저널』 2019년 6월호에 게재]