특 집  Ⅱ. [국회물포럼 대토론회] 국가·유역 물관리위원회, 그 위상과 역할

“유역물관리위원회에도 사무국 설치 필요”

유역위에도 사무국 둬야 국가위와 원만하고 효율적인 행정체계 잡힐 것으로 예상
위원회 구성 시 민간 위촉위원이 공공기관장과 그 추천 임직원 수보다 많아야

Part 03. [전문가토론] 국가·유역 물관리위원회 어디까지 왔나

■ 토 론 자
•남궁은 서울대 건설환경종합연구소 교수·한국환경한림원 회장(좌장)
•김성준 건국대 사회환경플랜트공학과 교수·한국농공학회 회장
•김형수 중원대 에너지자원공학부 교수·한국지하수토양환경학회 부회장
•오정례 바른미래당 수석전문위원
•최승일 고려대 환경시스템공학과 교수·한국물학술단체연합회 회장
•염형철 사회적환경협동조합 한강 대표

“국가위·유역위 원활한 운영 중요”

■ 남궁은 교수(좌장)  오는 6월이면 「물관리기본법」이 시행되어 통합물관리의 지휘체계가 본격적으로 가동된다. 그 첫 단계로 「물관리기본법」 시행령이 현재 제정 중에 있다. 이와 함께 국가와 유역 물관리위원회의 원활한 운영이 통합물관리 성공의 열쇠라고 할 수 있다.

따라서 오늘 토론회의 주제는 ‘새로운 패러다임의 통합물관리 시대를 이끌 국가와 유역 물관리위원회의 위상과 역할’이다. 각 위원회의 역할과 책임, 나아가 양 기관 간 역학관계는 어떠한 것인지 지금부터 전문가들의 의견을 들어보겠다.

“대통령 소속 위원회로서 최고의 위상”

■ 김성준 교수  대통령 소속 위원회는 그 성격에 따라 크게 자문위원회와 행정위원회로 나눌 수 있다. 그러나 국가물관리위원회는 이것을 행정위원회로 볼 수 있는지 다소 애매한 감이 있다. 성격은 다소 명확하지 않지만 국가물관리위원회는 관계부처 장관 8명을 소속 위원으로 명시하고 있다.

여기에 기재부와 해수부 장관도 포함되어 있다. 물 관련 부처에 상당히 많은 위원회가 있지만 대통령 소속 위원회로서 최상위 위원회임에는 분명하다. 국무총리 이하 소속의 여타 위원회들로부터 영향을 받지 않는, 위원회로서는 최고의 위상을 갖고 있다고 평가된다. 

 외국의 물관리위원회 중 성공적인 구성 사례로 네덜란드와 프랑스가 있다. 네덜란드는 21개 유역을 대표하는 33∼35명 정도로 물 위원회를 구성해 운영하고 있다. 위원장 1명, 선출공무원 11명, 물 이용자 11명, 행정부 소속 11명, 유역청 대표 등이 속해 있다. 반면, 프랑스는 6개 유역을 대표하는 185명의 위원들로 구성되어 있다. 구성 비율은 정부 20%, 지자체 40%, 이용자 대표 40%이다. 우리나라는 위원회의 규모와 구성 면에서 네덜란드와 유사하다.

앞으로 국가물관리위원회는 물관리정책의 심의·의결·조정, 그리고 유역 간 또는 유역 내 중재 역할이 클 것으로 판단되며, 유역물관리위원회는 물관리 계획의 실행과 결정에 역할과 책임을 가질 것으로 보인다. 따라서 올 6월 출범할 제1기 국가·유역 물관리위원회의 역할이 상당히 크다.

“국가 100년 물관리 책임질 정책 마련”

제1기 국가·유역 물관리위원회는 국가 물관리의 50년, 100년을 내다보고 통합물관리 정책을 심의해야 한다. 통합물관리 비전포럼이 우리나라 물관리 비전과 목표, 세부 시행계획 등을 만들긴 했으나 이것만으로 부족하다. 국가물관리위원회 소속 관계부처 장관의 참여가 다 이뤄지지 않았기 때문이다. 오로지 국민을 위한, 지속가능성을 추구하는 순수한 역할을 해내지 못하면 위원회는 그 위상을 잃게 될 것이라는 사실을 명심해야 한다.

또한 「물관리기본법」에 ‘국가물관리위원회는 사무국에 하위조직을 둘 수 있다’라고 명시되어 있어 국회물포럼이 시행령을 검토한 후 국가위원회 내에 유역사무국장을 두자고 의견을 제시했다. 이는 현행법의 테두리 내에서 가능한 방법을 제안한 것이지만, 향후 유역위원회에도 사무국을 둬야 국가물관리위원회와 유역물관리위원회 간 원만하고도 효율적인 행정체계가 잡힐 것으로 판단된다.

국가물관리위원회의 사무국은 현재 구상 중인 70여 명의 인력을 둔 형태로 구성될 것이다. 그러나 그 속성을 들여다보면 각 부처마다 약간의 구조조정이 있어야 할 것으로 보인다. 단순히 정보전달만의 역할이 아닌 별도의 조직이 필요하다.

특히 행정안전부와 농림축산식품부, 산업통상자원부, 국토교통부, 해양수산부에 내부적으로 협업을 도모할 수 있는 조직을 둘 필요가 있다. 다만 농촌진흥청은 다소 의아하다. 굳이 농촌진흥청장까지 포함할 필요가 있었나 하는 생각이 든다.

“민간 위촉위원 수가 절반 넘어야”

■ 김형수 교수  국가와 유역 물관리위원회의 구성은 「물관리기본법」 제21조3항 및 제23조3항에 따라 ‘공무원이 아닌 위원이 전체 위원의 과반수’가 되도록 규정하고 있다. 이와 관련해 시행령으로 위임한 사항에 대하여 「물관리기본법」 시행령(안)은 공공기관장(국가물관리위원회) 혹은 공공기관장이 추천한 임직원(유역물관리위원회)을 당연직(當然職) 위원으로 지정하고 있다.

시행령(안)의 당연직 위원 중 공공기관장 혹은 공공기관장 추천 임직원은 법적으로 공무원이 아니다. 하지만 주무부처의 의견에 반하는 의견 제출이 현실적으로 쉽지 않은 점과 “공무원이 아닌 위원이 전체 위원의 과반수”가 되도록 강제하는 법의 취지를 감안해, 공공기관장 혹은 공공기관장 추천 임직원을 공무원 의원에 포함해도 민간 출신의 위촉위원이 과반이 될 수 있는 방안으로 위원회를 구성해야 할 것이다.

“물 관련 전문가 집단 골고루 배치해야”

국가와 유역 물관리위원회의 구성은 「물관리기본법」이 강조하고 있는 ‘통합물관리’라는 물관리 기본원칙을 구현하기 위한 핵심적인 사항이다. 법 제12조(통합물관리) 1항을 보면 “국가와 지방자치단체는 지표수와 지하수 등 물순환 과정에 있는 모든 형상의 물이 상호 균형을 이루도록 관리해야 한다”라고 나와 있다.

여기에서 강조하는 바와 같이 물관리위원회 구성에 있어 지표수, 지하수, 수량, 수질 등 건전한 물순환의 기본 분야를 고려한 전문가 집단을 위원회에 고르게 배치해야 한다. 그리하여 개별 분야에 대한 충분한 이해와 분야 간 상호 협조를 통해 「물관리기본법」의 취지를 달성할 수 있도록 국가와 유역 물관리위원회의 구성이 이뤄져야 할 것이다.

한편 「물관리기본법」 제정령안 제28조(업무의 위탁) 1항과 2항의 기관들과 관련하여, 시행령(안) 제10조 2항의 “대통령령으로 정하는 물관리 관련 계획”에 명시하고 있는 법률 혹은 법에서 인정하고 있는 조사 전문기관(법에 따라 다소 다른 명칭일 수 있음) 등은 「물관리기본법」 제정령안 제28조 1항과 2항에 포함돼야 형평성에 부합한다고 판단된다.

“국가위 독립성·심의 의결 기능 강화해야”

■ 오정례 위원  국가물관리위원회 위원장은 국무총리와 민간위원 2명을 공동으로 하여 주요 기능에 대한 책임성을 강화함과 동시에 국가·민간의 견제와 균형이 가능하도록 하고 있다. 이는 녹색성장위원회, 규제개혁위원회, 정부업무평가위원회 등 유사 위원회에서 채택하고 있는 방식이다. 하지만 과거의 정부 위원회 운영 사례를 볼 때 국가물관리위원회의 조직의 취약성을 보완할 필요가 있다. 그 예로 1997년에 설립된 수질개선기획단의 경우 조정 기능의 한계로 2001년부터 지속가능발전위원회(PCSD)에서 물관리체계 개선 논의를 거쳐 2004년 총리실 업무조정 시 폐지됐다.

2000년 대통령 자문위원회로 출범한 지속가능발전위원회도 물관리체계 개편에 실패했으며 녹색성장위원회의 출범 이후 환경부 위원회로 위상이 약화됐다. 녹색성장위원회는 2009년 대통령 직속 위원회로 출범해 녹색성장 세계 아젠다화, 글로벌녹색성장기구(GGGI) 국제기구화 등의 성과가 있었으나 4대강 프레임 등의 한계로 위상이 약화됐다.

노무현 정부의 국가과학기술위원회는 1999년 설립되어 명칭, 기능, 기구 등의 변천을 겪었다. 위원장은 총리와 민간 공동으로 하고 사무국은 과학기술혁신본부가 맡고 있다. 당시 위원회는 계획, 정책조정과 더불어 전체 R&D 예산 배분·조정을 기획재정부가 의무적으로 반영하게 되어 있었다.

현재는 기재부가 일반국가연구개발사업을 편성하고 위원회가 결정한 주요 국가연구개발사업도 반영하지 않을 수 있고 과기부 산하 사무국의 견제 기능이 미흡하다. 따라서 국가물관리위원회의 독립성과 심의 의결 기능에 대한 보전 방안을 제도화하여 과거 위원회의 미흡한 점을 보완해야 할 것이다.

“통합물관리의 필수원칙은 ‘단일계획’”

통합물관리에서 국가물관리위원회 기능 못지않게 중요한 것이 유역물관리위원회다. 유역 거버넌스에서 이해관계자의 참여는 궁극적으로 공동의 의사결정을 지향하지만 이를 실현하는 데에는 행위자 간 역량, 정보, 재원 등 다양한 간극이 존재하고 불명확한 목표, 참여 결여, 이해관계자 저항 등 많은 장애가 존재한다.

이해관계자의 참여의 수준이 높아질수록 의사결정에 도달하지 못하거나 주요 이해관계자에 의해 포획되는 ‘거버넌스 실패’에 이를 가능성이 크다. 따라서 유역물관리위원회의 구성과 운영 초기에는 이해관계자가 적정 수준으로 참여하도록 보장하고 현실적인 수준의 거버넌스가 구축된 이후 점차 심화시켜 나가는 것이 현명할 것이다.

한편 국가물관리위원회는 국회 국토위에 발의된 「물관리기본법」의 다수 취지를 존중해 민간 사무국의 설치를 고려해야 한다. 유역물관리위원회 역시 현재 유역 내 여러 유형의 갈등과 분쟁이 발생하고 있어 이러한 분쟁을 신속히 조율하기 위해 독립된 사무국을 설치할 필요가 있다. 특히, 4대강 보 관련 갈등의 일차적 논의 주체는 유역위원회가 되어야 하고 이러한 조정 업무를 수행하기 위해서라도 사무국 설치가 필수적이다. 

물관리일원화를 통합물관리와 동일시하는 경향이 있으나 이 둘은 서로 대체할 수 없다. 물관리일원화는 통합물관리 실현을 위한 여러 방안 중 하나로 주무부처(line ministry)의 확립으로 해석할 수 있다. 통합물관리는 분산된 물관리 조직들을 종합적으로 연계하는 방식이라 할 수 있다. 통합물관리를 위한 필수 원칙은 ‘단일 계획(One Basin One Plan)’이다.

“위원회 소속 민간위원 수 늘려야”

■ 최승일 교수  위원회 구성 시 공무원이 아닌 위원이 과반이어야 한다는 것은 위원회의 의사결정 시 정부에 의해 좌우되는 것을 방지하겠다는 것이다. 그럼에도 국가물관리위원회에서 공공기관장 4명과 유역물관리위원회에서 공공기관 추천 임직원 4명을 비공무원으로 구분한다면, 비공무원 위원이라도 실상은 공무원과 같은 결정을 지지할 것이고 의사결정 시 정부의 영향을 받을 수밖에 없는 구조가 된다.

순수 민간위원이 과반수라 해도 민간위원 중에서 정부의 의사에 찬성하는 쪽도 있기 마련이어서 결국 정부의 의지에 따라 결정되는 경우가 많을 것이다. 그런데 공공기관 인원까지 비공무원 위원으로 구분된다면 정부의 의지가 위원회 결정사항이 될 수밖에 없다. 따라서 민간위원의 수가 공무원 위원에 공공기관 위원의 수를 합한 것만큼은 되어야 할 것이다.

아울러 국가물관리위원회 위원 선발 원칙에 양성균형, 지역균형, 업종균형, 중복방지의 네 가지를 들고 있지만 이러한 원칙보다 중요한 것은 국가물관리가 합리적이고 장기적으로 국가의 위기에 대응하고 물복지를 실현하며 발전에 기여해야 한다는 점이다. 양성의 균형, 업종의 균형에 지나치게 얽매이지 않는 것이 바람직할 것이라는 생각이다.

“정부 물관리에 예산 투입 확대해야”

대부분의 국가위원회의 운영방식은 사무국에서 이미 심의를 거친 방대한 자료를 상정하면 위원들은 당일에 내용을 심의하고 결정을 하는 구조이다. 대부분의 자료들은 위원에게 배포되나 일주일 남짓의 검토시간도 되지 못하는 경우가 대부분이라 민간위원들은 충분한 의견을 정리할 기간도 갖지 못한 채 회의에 임하는 경우도 많다. 그러므로 최소한 자료를 배포하고 이주일 이상의 충분히 검토할 시간을 주는 것이 필요하다.

또한 자료를 검토하는 과정에서 필요한 경우 보충자료를 사무국에 요청할 권한과 경로를 제도화해야 하며, 필요한 검토기간을 설정해 이에 준하는 검토 비용을 지불하는 방안도 고려해봄직 하다.

아울러 국가 물관리 패러다임을 바꿔 국가물관리위원회를 만든다고 물관리가 하루아침에 잘 될 것이라 생각하지 않는다. 물관리는 기본적으로 예산의 문제다. 그동안 정부는 물관리에 예산의 1% 정도 밖에 투자하지 않았다.

그 정도 투자해 놓고 위원회 하나 만들었다고 물관리가 잘 이뤄질 리 없다. 게다가 국가물관리위원회를 구성하면 해야 할 업무가 많은데 그때마다 환경부 예산으로는 이 모든 업무를 충당할 수 없다. 우리나라 물관리의 미래는 예산 확보에 달려있다고 해도 과언이 아니다.

“환경부, 조직개편 우려 불식시켜야”

■ 염형철 대표  우리는 30년 물관리 체계의 작동 방식이 근본적으로 바뀌는 격동의 시기를 지나고 있다. 기대가 높은 한편 우려도 적지 않다. 긍정적인 점은 통합물관리로의 이행과정에 대해 논란이 크지 않다는 것이다. 이는 통합물관리에 대한 사회적 합의와 오랜 논의의 결과라고 본다. 환경부 외 부처들의 반발이나 수질·수생태 분야 외 전문가들의 이견도 특별하지 않다. 이러한 상황이면 대체로 연착륙한 것이라 볼 수 있다.
그러나 새로운 물관리 시대를 맞이하기 위한 준비는 여러 분야가 함께 뜻을 모으고 힘을 합치는 과정만으로 부족하다. 1차 토론회에서도 지적했듯이 정부의 물관리 일원화가 환경부의 물관리로 축소되는 것은 아니냐는 우려가 적지 않다.

당장 국가물관리위원회를 준비하는 과정에서도 범정부 차원의 협력과 민간의 협조는 미미하고 환경부만의 업무로 제한되는 듯 보인다. 물관리가 중복되고 비효율적으로 진행되는 것도 문제지만 각 부처와 기관, 민간의 역량이 사장되는 것도 바람직하지 않다.

국가물관리위원회의 준비가 위원 선발에 머물고 있고 사무국 구성과 국가물관리기본계획 발주 등이 환경부 주도로 이뤄지고 있다. 더구나 유역물관리에 대한 논의는 거의 이뤄지지 않고 있다. 그동안 환경부 물 관련 업무 담당자들의 인사가 여러 번 있었고 조직개편 논란이 오래 계속되고 있다는 점을 감안하면 걱정을 하지 않을 수 없다. 범정부 차원에서 TF를 만들고 함께 준비하지 못한 게 아쉽다. 앞으로라도 적극적인 협력과 의견수렴을 통해 체계를 구축하는 데 역량을 쏟아야 한다.

“시·도지사 추천 받아 유역위 구성 위험”

첫 발제에서 김영훈 국장이 유역물관리위원회의 준비는 시도지사로부터 위원을 추천해 구성한다고 했는데, 이 정도로는 큰 혼란이 예상된다. 유역물관리의 취지를 반영하기 위해서는 유역 차원의 논의가 이뤄져야 하고 이를 바탕으로 유역의 물관리 목표와 과제를 정하고 위원들을 선발해야 성과가 나올 수 있다.

현재 환경부의 계획과 같이 단순히 광역지자체장들에게 추천을 받아 선정할 경우, 지역의 대표성은 확보할 수 있을지 몰라도 유역 전체의 통합성과 종합성을 확보할 수 없을 것이며 지역 간 갈등만 전면화할 것으로 예상된다.

현재 ‘유역물관리 체계와 거버넌스 방안’ 연구에 참여하고 있는 일원으로서 유역물관리 준비와 관련해 몇 가지 의견과 제안을 드리고자 한다. 우리 연구팀이 낙동강유역 물관리체계를 시범운영하는 과정에서 크게 우려하게 된 것이 광역별 갈등구조의 고착화다.

특히 법 제23조3항3호에 나와 있는 “…해당 유역 관계 시도지사가 추천하여 국가물관리위원회 위원장이 공동으로 위촉하는”과 같은 규정은 유역물관리를 위협하는 근거가 될 수 있다. 게다가 각 지역이 유사 분야의 전문가나 시민사회 인사들을 추천할 경우 유역의 물 문제를 다룰 다양한 분야의 전문성과 대표성을 확보하기 어렵다.

이에 유역별로 사전에 추천위원회를 만들고 추천위원회에서 2배수의 후보를 선정해 광역지자체장이 이들 중 우선순위를 정해 추천하는 방식을 제안한다. 이 추천위원회는 중앙정부 1인, 유역청 1인, 광역지자체별 1인, 지역사회단체 추천 1인으로 구성하는 것이 바람직하다. 시민사회의 과잉 대표성을 우려할 수 있으나 위원회가 보다 공적이고 종합적인 역할을 하기 위해서는 지역에 대한 이해가 있고 지역적 이해관계로부터 자유로운 시민사회가 조정의 역할을 하는 것이 적절하다고 판단된다.

“유역위 선발 단위를 중유역으로 해야”

또한 광역별로 위원을 추천할 경우 행정구역의 개념과 행정기관 간 갈등이 구조화될 가능성이 크다. 이는 유역관리라는 취지를 무색케 하고 유역 통합물관리의 취지 역시 훼손할 가능성이 높다.

따라서 위원 선발의 단위를 중유역으로 하고 위원의 규모는 인구와 면적을 기준으로 할당하는 것이 바람직하다는 생각이다. 이는 두 개의 유역에 속해 있는 광역도(충북·전북)의 과잉대표나 지역 행정체계의 중심에 속해 있지 않은 소지역들의 대표성을 배려하는 측면에서 반드시 필요하다.

한편 유역물관리위원회의 사무국은 위원회의 위상과 역할에 비추어 봤을 때 두지 않을 수 없다고 사료된다. 「물관리기본법」 제26조5항에서 “국가물관리위원회에는 사무국을 둔다”라고 하고 곧바로 6항에서 “물관리위원회의 운영, 분과위원회의 구성과 운영, 사무국의 조직 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다”라고 규정하고 있다.

하지만 시행령 9조5항에서 “국가물관리위원회는 유역물관리위원회의 업무 지원을 위한 하부기구를 둘 수 있다”라고 매우 협소하게 해석해 사무국이 제 기능을 할 수 없도록 축소하고 있다.

따라서 한시라도 빨리 시행령에 유역위의 사무국 규정을 도입해야 하며, 사무국에는 유역청, 지자체, 시민사회 등으로부터 파견을 받을 수 있는 근거를 만드는 것이 필요하다. 수계관리위원회 사무국조차 지자체로부터 파견을 받는 상황에서 유역물관리위원회 사무국을 지자체와 기관, 그리고 이를 견제하기 위해 시민사회 등으로부터 파견을 받는 것이 필요하다.

“유역 내 자율적 공론의 장 운영 필요”

법23조와 령5조에 따라 위촉되는 중앙 공무원과 기관 추천 인사 12명 중 환경부와 산하기관 추천이 7명에 달한다. 그러나 금강·영산강·낙동강 유역에 사업장이 없거나 미미한 한국수력원자력을 모든 유역위원회에 당연직으로 참여시키는 것은 타당하지 않다. 상대적으로 업무 연관성이 떨어지는 기상청, 한국환경공단, 한국수력원자력 등은 제외하는 것이 옳다고 판단된다.

유역물관리위원회는 환경부 장관, 광역단체장, 정부기관장, 지역별 추천인사 등이 큰 비중을 차지하게 된다. 이는 유역 내 현안 발굴이나 해결을 위한 실질적인 토론을 어렵게 할뿐더러, 진지한 토론이나 사회적 공감 형성에 충분한 절차가 아니라는 뜻이다.

따라서 유역물관리위원회와 짝을 이뤄 움직일 수 있는 자율적인 공론의 장(유역참여센터)을 보장하고 육성할 필요가 있다. 이를 통해 주요 현안에 대한 이해당사자들의 참여를 촉진할 수 있고, 유역민들에 대한 정보와 교육 등을 제공할 수 있으며 이러한 과정을 통해 유역공동체 의식과 공동 실천 등을 만들어 낼 수 있기 때문이다. 

[『워터저널』 2019년 5월호에 게재]