창간 13주년 특집②  Ⅰ. ‘물관리 일원화’ 효과 분석 정책보고서

“근본적인 물관리 문제점, 통합물관리 통해 해결해야”

“지속가능한 수량·수질·수생태 통합체계 법제화한 「물기본법」 제정 시급
 40여개 물 관련 계획 정비·유역별 거버넌스 구축 통해 물정책 효율화 이뤄야”

 통합물관리 일원화 필요성과 법제화 과제 / 최인호 의원

[정리 = 동지영·배민수 기자]

1991년 낙동강 페놀사태로 먹는물 안전 부각

■ 우리나라의 물관리  1965년 우리나라는 최초의 근대적 수자원개발계획이라 불리는 ‘수자원종합개발 10개년계획(1966∼1975년)’을 수립했다. 이를 근거로 1966년부터 4대강에 대한 유역조사를 실시했고, 유역조사를 바탕으로 이후 국토종합계획의 일환으로 4대강유역 종합개발계획을 수립하게 됐다. 이와 동시에 한강유역에 소양강댐, 금강유역에 대청댐, 낙동강 유역에 안동댐, 남강댐 등 유역별로 이·치수가 가능한 대규모 다목적 댐들을 건설했다. 또한 농업용수의 공급을 위해 아산호, 삽교호, 장성댐, 담양댐, 광주댐 등을 건설했다.

이처럼 개발기의 우리나라는 도시화에 따른 생활용수 공급, 공업화에 따른 공업용수 공급, 식량생산을 위한 농업용수 공급 등을 위해 많은 수자원개발사업을 진행했다. 당시에는 환경문제보다 일단 많고 충분한 물을 확보하는 것이 국가의 최우선 과제라 해도 무방했다.

그러나 1980년대에 들어서면서 국민소득이 증가하기 시작했고, 1990년대 이르러서는 많은 양의 물보다는 깨끗한 물을 확보해야 한다는 국민적 공감대가 마련됐다. 1991년 낙동강 페놀사태는 먹는물의 수질이 너무나 중요한 조건으로 바뀌는 계기가 됐다. 1960∼1970년대 수자원 개발의 시대를 거쳐 1980년대 이후로는 깨끗한 수질관리의 시대, 2000년대 이르러서는 수생태계와 인간이 공존하는 환경으로 바뀌어야 한다는 사회적 요구가 널리 퍼진 분위기로 전환됐다.

건설부 상하수도업무, 1994년 환경처로 이관

공업화를 통한 국가발전이 절대적 가치관으로 치부되던 1960년에는 공업화로 인한 환경파괴가 극에 달했다. ‘금수강산’이라고 자랑했던 우리의 아름다웠던 자연환경은 공장들이 내뿜는 매연과 폐수로 병들어 갔다. 1991년 구미공단에서 발생한 ‘낙동강 페놀오염사고’로 인해 정부는 ‘맑은물종합대책(1993∼1997년)’을 수립하게 되는데, 이를 계기로 당시 건설부의 상하수도업무와 보건사회부의 음용수 관리업무를 1994년에 환경처로 이관하는 조직개편을 단행했다.

1997년에는 물 문제와 관련된 국가의 중요 물정책을 심의하고 각 부처에서 개별적으로 수행되고 있는 물관리 업무를 유기적으로 통합조정하기 위해 국가 물관리정책의 최고 의사결정기구로서 국무총리를 위원장으로 하는 ‘물관리정책조정위원회’를 설치했다(국무총리훈령 제344호). 또 위원회를 보좌하고 각 부처의 수질개선, 수자원 확보와 관련한 정책 및 사업을 총괄·조정하기 위한 수질개선기획단을 국무총리실 산하에 두었다(대통령훈령 제64호).

「물기본법」 발의마다 제정 번번이 실패

한편, 물관리체계 개편(일원화) 및 「물기본법(물관리기본법)」 제정은 1994년 당시 건설교통부의 상하수도 기능이 환경부로 이관된 이후 지속적으로 필요성이 제기되어 왔으나, 부처 간 이견, 임기만료 등의 이유로 번번이 폐기됐다. 「물기본법」이 처음으로 발의된 때는 1997년으로, 당시 방용석·한화갑 의원 외 26명이 「물기본법」의 제정을 제안했으나 무산됐다.

2000년 김대중 정부에서 물관리 일원화 방침을 발표함에 따라 2001년 지속가능발전위원회에서 물관리 일원화를 검토했다. 같은 해 4월에는 국회의원 연구단체인 ‘물관리정책연구회’가 설립됐다. 이후 2005년 10월 지속가능발전위원회의 ‘지속가능한 물관리정책’에 관한 국정과제회의 보고 후 국가물관리위원회의 설치를 골자로 한 「물관리기본법」 제정을 지시했으나 무산됐다. 이듬해인 2006년 10월, 정부입법안이 국회에 제출됐으나 환경단체와 환경노동위원회 소속위원들의 반대로 폐기됐다.

18대 국회 들어 △2009년 3월의 김소남 의원 등 10인(정부의 기존안과 동일) △8월의 이윤성 의원 등 26인 △2009년 10월 이병석 의원 등 16인 등 세 차례에 걸쳐 「물관리법」안이 국회에 제출됐으나 임기만료로 그쳤다. 19대 국회에 들어서는 2013년 2월 함진규 의원 등 10인이 「물관리기본법」안을 발의(국토교통위원회)했으며, 20대 국회에서는 「물관리기본법」안 6개, 「물기본법」안 1개가 의원입법으로 발의됐으나 이들 역시 임기만료로 폐기됐다.

2014년 물개혁포럼의 「물관리기본법」안은 전문, 7장 29조와 부칙으로 구성되어 있다. 이 기본법은 맑은 물의 안정적인 확보, 수생태계의 보전·관리, 수해 예방 등 지속적이고 합리적인 물순환 체계의 확립을 목적으로 한다. 물은 자연환경의 구성 요소이자 없어서는 안 될 자원으로, 그 효용은 최대한으로 높이되 잘못 쓰거나 함부로 쓰지 않고 가뭄·홍수와 그에 따른 재해 등이 없도록 안전하게 관리해야 한다. 이러한 차원에서 「물관리기본법」안은 물을 자연환경과 사회·경제생활을 조화시키면서 지속적으로 이용·보전하여 그 가치를 유지할 것을 기본이념으로 명시하고 있다.

모든 국민이 물을 공평하게 이용하고, 다른 사람의 권리와 이익을 침해하지 않으면서 물관리에 지장을 주지 않는 범위에서 자유롭게 이용이 가능한 ‘물의 공공성’도 강조한다. 이와 더불어 물의 이용 권리, 재해로부터 보호받을 권리, 환경에 대한 권리 등과 더불어 물을 아껴쓰고 수질·수생태계를 보전하기 위해 노력하며, 국가와 지방자치단체의 물관리 시책에 적극적으로 협조해야 한다는 권리와 의무를 밝히고 있다. 「물관리기본법」안이 물관리의 방향과 기본원칙을 제시하고 각 부처 간 물관리 업무를 조정하는 기능을 담당하는 만큼, 다른 법률을 제정하거나 개정하는 경우 이 법에 합치시키는 것을 원칙으로 하고 있다.

이명박 정부 4대강 사업으로 물정책 퇴행 평가

한편, 한반도 대운하를 대통령 공약으로 내세웠던 전 이명박 대통령은 우리나라 하천을 운하수로로 대전환 하겠다는 계획을 수립했다. 국민이 원하지 않는다면 대운하를 추진하지 않겠다던 대국민 성명과는 달리 2013년 1월 감사원 감사에서 적시했던 것처럼 ‘4대강 살리기 사업’이라는 이름으로 유사 대운하사업을 추진했다.

이때 대규모 준설(浚渫)과 보(洑) 건설, 운하용수 확보를 위한 댐과 농업용 저수지 증고(增高)사업 등으로 우리나라의 강들은 기존에 가지고 있던 자연성을 대부분 상실하고 마는 엄청난 피해를 입었다. 특히, 낙동강과 금강에서 물고기들이 떼죽음을 당했으며 수질은 악화되어 지금도 이들 유역의 수생태계는 1년에 절반 이상을 녹조로 고통받고 있다. 낙동강은 화학적산소요구량(COD)이 4급수 이하로 떨어지는 기간이 두 달을 넘기게 됐다.

2005년 노무현 정부 당시 유역 중심으로 물을 관리하고 물관리 부서도 일원화하려는 계획이 무산된 이후 4대강 사업을 겪으며 오히려 우리나라의 물정책은 퇴행하는 비극을 맞았다.  이후 「물관리기본법」을 중심으로 물관리 일원화를 추진하려는 시도는 있었으나 이마저도 각 부처의 주도권 싸움으로 공전을 거듭했다. 4대강 사업으로 물관리의 문제가 드러난 것은 개발부서인 국토부와 규제부서라는 환경부가 서로 견제와 균형을 찾지 못하고 청와대의 정책 추진에 대한 압력으로 브레이크가 고장난 기차처럼 폭주한 것에 기인한다.

부산·대구 지역 간 낙동강 취수원 갈등 심화

환경문제로 촉발된 물관리 다원화 문제는 시간이 지남에 따라 많은 문제를 야기하고 있다. 우선 낙동강 유역의 경우 1991년 페놀사태를 계기로 부산과 대구, 즉 낙동강 상·하류 지역 간 취수원 갈등은 오랜 역사를 가지고 있다. 부산은 수질의 불안전을 이유로 남강댐 상수원수를 계속해서 요구해 오고 있으며, 이를 통해 부산과 경남의 갈등의 골은 깊어지고 있다. 특히 악화된 수질은 대구와 구미 간의 취수원 이전 갈등도 유발했다.

4대강 사업으로 낙동강 상류에 설치된 영주댐의 경우 저류된 물의 수질악화로 인해 소기의 성과를 기대하기 어려울 뿐만 아니라 차단된 모래흐름은 하류지역에 있는 회룡포의 경치를 심각하게 파괴하고 있다. 안동댐 상류 봉화지역에 있는 석포제련소는 제련에 쓰이는 중금속이 안동댐 하류의 퇴적토와 전반적인 수질에 악영향을 끼쳐 낙동강에 물을 공급하는 안동댐의 기능에 심각한 영향을 주고 있는 실정이다.

낙동강 하굿둑이 안정적인 취수원 확보를 위해 만들어진지 벌써 30년이 지났다. 하굿둑 건설 이후 낙동강 하류지역은 수질 악화, 녹조 증가 등의 문제를 겪어 왔다. 이후 하구를 중심으로 하는 기수역이 상실되어 생태적으로 좋지 않은 결과가 드러나자 취수원의 위치 이동 등을 통해 확보된 공간을 기수역으로 복원하자는 목소리는 계속 커져갔고, 문재인 대통령의 공약으로 낙동강 하굿둑 개방이 포함되게 됐다.

울산의 경우 반구대 암각화(盤龜臺 岩刻畵) 보존 문제로 인한 사연댐 저수위 하강으로 상수원 확보에 대한 갈등이 존재하며, 이들 문제는 근본적으로 낙동강의 악화된 수질에 근거한다. 최근에는 부산 울산지역에서 발생한 도시 침수로 주민들이 불편을 겪었고, 이를 통해 재해에 안전한 도시, 치수, 이수, 물순환, 생태복원 등의 요구가 급격히 증가하고 있는 실정이다.

금강 유역의 충남지역은 강수편차가 크고 광역상수도에 대한 의존도가 높아 물이용에 한계가 있다. 특히 충남 서부권 지역은 고질적인 봄 가뭄에 시달리고 있다. 이 밖에도 대청호의 녹조문제, 금강 하구부 생태복원, 최근 발생한 청주 지역의 도시 침수문제 등도 해결해야 할 과제로 제시되고 있다.

섬진강 유역의 수자원 의존도가 높은 영산강은 4대강 중에서도 특히 수질이 열악하여 생물화학적 산소요구량(BOD), 총인(T-P) 등의 오염물질 농도가 높은 편이다. 또 하천의 유하거리가 137㎞로 짧고 유역면적이 작아 구조적으로 수자원 확보에 한계가 있으며, 상류에 농업용 댐이 조성되어 갈수기에 하천 유량이 절대적으로 부족한 상황이다. 섬진강 역시 영산강으로 보내는 유역 외 이동으로 인해 하천 유량 부족으로 생태계 변화 등의 문제가 발생하고 있다.

한강유역은 수도권 2천500만 명이 팔당의 단일 취수원에 의존하는 취약한 물공급 구조를 갖고 있다. 물값 갈등과 수리권 분쟁이 주요 문제이다. 이로 인해 이해당사자 간 소송이 빈발하고 있으며, 물 관련 부담금 문제, 하천 생태계를 훼손하는 과도한 개발사업, 각종 환경규제로 인한 주민의 재산권 행사제한 등도 해결해야 할 과제이다.

지역 물문제 해결 위해 거버넌스 구축 필요

이처럼 복잡하고 다양한 이해관계가 맞물린 지역의 물 문제 해결을 위해서는 지역 주민들이 유역 단위로 물을 어떻게 보존하고 이용할 것인지 합의·실천하는 것이 무엇보다 중요하다. 유역 간 물 분쟁 해소를 위한 거버넌스(governance)의 구축을 위해 지금의 이원화된 물관리체계는 한계가 될 수밖에 없다. 물관리 일원화를 통해 수질과 수량 관리의 제도적 통합이 이뤄졌을 때 비로소 상·하류 ‘유역 거버넌스’ 기반과 지역 간 상호 합의에 기반한 대책 마련이 가능해진다.

또 정부의 물관리 기능이 하나의 틀에서 논의되고 결정됨으로써 일관되고 장기적인 관점에서 물관리가 가능해질 것이며, 공급 위주의 획일화된 물관리를 탈피하여 수요관리, 수질보전, 수생태계 복원 및 친수공간 확대 등 환경친화적이고 지속가능한 물관리로 전환될 수 있다.

이를 위해 문재인 대통령은 대통령의 업무지시로 4대강 보 개방과 국토교통부에서 담당하던 물관리(수량) 업무를 환경부로 일원화한다는 내용의 지시를 내렸다. 이관되는 국토부의 수자원정책국 외에 4대강 홍수통제소, 지방국토관리청 하천관리과와 함께 한국수자원공사도 환경부 산하기관으로 편입되며, 5천여 명의 수자원 관련 전문인력과 1조8천억 원 이상의 예산이 일원화되어 ‘지속가능한 통합물관리’라는 새로운 역사적 지평을 열 것으로 기대된다.

미국, 실질적 수자원 업무 주정부가 담당

■ 해외 물관리 사례  과거 공급 중심의 분산된 물관리를 유역·수질·수생태계를 중심으로 하는 환경관리 부서로 일원화하는 것은 세계적인 선진국의 추세이며, 선진 물관리는 견제와 균형이 아닌 통합과 협력을 기반으로 한다.

실제 미국의 경우 연방정부가 수자원 정책을 총괄하며, 지역별 기후특성과 수자원 여건이 다양하여 실질적인 업무는 주정부가 담당하고 있다. 각 주정부는 물관리 장기계획을 별도로 수립해 각 주별 현안 및 물 문제 해소 등을 담당한다. 그 예로 텍사스주는 갈수기를 대비해 신뢰할 수 있고 안전하며 안정된 수자원 확보를 목표로, 물관리 재정 전략, 보전지역 계획·확정, 지표수 유역간 이송, 환경용수 확보, 수자원 보호, 법적 절차 개선, 수자원 재이용 등 다양한 과제를 추진 중이다.

캘리포니아주는 5년 주기 법정계획인 ‘캘리포니아 워터 플랜(California Water Plan)’을 수립해 시행하고 있으며, 가뭄에 대해서도 적극적인 대응책을 마련해 이행하고 있다. 강우량 차이 등으로 북부와 남부의 물수급 불균형을 해소하기 위해 댐과 수로 건설을 통해 유역 간 물 배분에 철저를 기하고 있다. 그러나 북부 삼각주(델타) 지역의 생태계 보호를 위한 장거리 물 이송량 감소, 인구증가로 인한 물수요 증가, 기후변화 및 가뭄으로 기존 물관리 정책 한계, 물공급 시스템 노후화 및 고비용 수반 등이 주요 물 문제로 여전히 거론되고 있다.

영국 환경청, 장기 수자원 전략 제시

유럽은 1단계 유역관리를 마무리하고, 대부분의 국가가 2단계 유역관리를 시작한 상황이다. 영국의 경우, 2008년 제정된 「기후변화법」은 국가기반시설, 환경, 사회, 경제정책을 통합하는 정부 차원의 종합적인 기후변화 대응정책의 필요성을 강조하고 있다. 이에 따라 기후변화 대응체계를 마련하기 위해 정부 차원에서 단계적 연구·모니터링 시스템 구축 등의 대응전략을 수립했다.

지난 2013년에는 기후변화에 민감한 보건·농업·수자원·해양 등 11개 부문의 리스크 평가 및 경제효과 분석을 통해 ‘제1차 국가적응계획(National Adaptation Plan)’을 발표했다. 최근에는 해수면 상승으로 홍수피해에 대한 우려가 커짐에 따라 ‘2100 프로젝트’를 수립, 제방·저류지·수문 증고 등을 추진하고 있다.

아울러 통합물관리 체계를 수립하고 「통합 수(水)법」 제정 및 유역단위 물관리를 이행 중이다. 영국 환경청이 장기국가계획으로 수자원 전략을 제시하고 이에 따른 수자원 계획 가이드라인을 마련했으며, 환경식품농촌부가 수자원정책을 총괄하고 환경청은 지표수와 지하수 담당, 보건부는 음용수의 수질 규제를 담당하는 형태다. 특히 보건부에서는 민영화된 상하수도의 감시를 주요 업무로 수행한다.

일본, 국회 주도로 「물관리기본법」 제정

일본은 2014년 「물순환기본법」을 제정하고 물순환정책본부와 사무국을 설치해 2015년 ‘물순환기본계획’을 발표하고 추진 중에 있다. 물순환기본계획안에서 유역협력, 저류 및 함양, 물의 유효이용, 교육, 민간단체 활동, 국제협력 및 연대, 인재육성 등 9대 시책을 발표하고, 향후 유역물순환협의회 설치, 유역물순환계획 수립을 통해 가뭄에 원활한 대응, 물환경 보전과 회복, 지하수관리, 교육홍보 및 계몽활동을 추진키로 했다.

일본의 「물순환기본법」 제정은 물제도개혁 국민회의 등의 노력으로 사회적 공감대가 형성되고 국회(물제도개혁의원연맹)의 주도적 역할을 통해 만장일치로 국회를 통과했다는 점에서 의의를 가진다. 그러나 동시에 부처의 반발로 물순환관리청·유역연합의 설치가 좌절됨에 따라 통합물관리를 위한 기본원칙과 방향이 일부 후퇴하여 선언적 수준에 그쳤다는 한계점도 가진다. 한쪽에서는 지자체의 적극적인 참여가 있었으면 기본법의 완성도가 높아졌을 것이라는 의견도 있다.

일본의 「물기본법」의 필요성에 대한 논의는 1990년대 말부터 시작됐으나 정부의 소극적 태도로 진전되지 못했다. 그러나 2007년부터 사회적 공감대를 확보하기 위해 학계의 원로와 당파를 초월한 정치권이 나섰으며, 국회가 주도하여 부처 간 이기주의와 행정부처의 반발을 조정했다. 그 결과, 당초의 「물순환기본법」 초안보다 훨씬 완화된 내용으로 법안이 조정됐으며, 당파를 초월한 만장일치 통과를 이끌어 냈다고 긍정적으로 평가받고 있다.

정부 부처·사업 중심 물관리 정책은 한계 있어

■ 물관리 일원화의 필요성 및 방향  국내에서 물관리 일원화를 주장하는 의견은 크게 정부조직은 그대로 두고 「물기본법」을 개정하여 일관된 물관리를 하자는 주장과 물리적으로 정부조직을 일원화하여 일관된 물관리를 하자는 주장으로 나뉜다. 우리나라의 물관리는 환경부, 국토교통부, 국민안전처, 농림축산식품부 등으로 나누어져 있다.

각 부처의 담당업무를 살펴보면 우선 환경부에서 △수질규제 △하수처리 등을, 국토부에서 △하천수자원 △지하수 △광역상수도 등을 관리하고 있다. 또 농식품부에서 저수지와 하구둑을 관리하고 각종 농업용시설과 지하수에 대한 관리를 담당하며, 국민안전처에서는 소하천 관리와 자연재해 대책 등을 담당하고 있다.

먹는물과 관련해서는 국토부가 광역상수도를, 환경부가 지방상수도를 추진하고 있어 막대한 예산 낭비와 체계적인 관리를 가로막고 있는 실정이다. 수량규제는 국토부가, 수질 및 개발규제는 환경부가, 농업용수 관련은 농림부가 관리하고 있어 상호 보완적인 관계라는 장점을 넘어 상호연계가 부족해 중복규제라는 문제가 지적되고 있다. 특히, 유역민 간의 갈등을 중앙부처에서 관리하므로 정치적인 영향을 많이 받게 되고, 오히려 유역민들이 피해를 보게 되는 역설적인 경우도 많이 발생하고 있다.

1960년대부터 진행해 온 수자원개발사업은 추가적인 수자원 개발 측면에서는 이제 그 역할을 다 했다고 볼 수 있다. 이제는 현재 확보한 수자원을 수량과 수질 측면에서 최적화 시켜 관리하는 정책으로 정책의 패러다임이 전환되어야 한다. 먹는물과 관련해서도 현재의 문제는 개발시대에 시급했던 수자원 확보의 문제가 아니라 깨끗한 물의 확보로 전환됐다. 따라서 취수원 다변화와 유역관리를 통한 안전한 먹는물 확보 정책으로 전환시켜 국민의 건강권을 확보하도록 정책 전환이 필요한 시점이다.

유역 차원의 지역 주도 물관리정책 필요

유역 중심의 유역별 관리원칙으로는 물은 수계별 대·중·소 유역단위로 관리되어야 한다. 또한 유역 내 물순환 과정에 있는 지표수와 지하수를 포함한 모든 영역의 물이 상호 균형을 이루도록 통합적으로 관리돼야 하며, 수량 확보, 수질보전, 수해방지 등을 종합적으로 고려하여 관리가 이뤄져야 한다. 유역 중심의 ‘유역 거버넌스’ 구축을 통해 물관리 정책 수립에 있어 사회 각 방면의 다양한 의견을 수렴하기 위한 적절한 제도를 수립·시행해야 한다. 국민이 물의 편익을 골고루 누릴 수 있도록 물을 합리적이고 공평하게 배분해야 한다.

아울러 수자원 개발·공급 계획을 수립할 때는 물순환의 건강성을 해치지 않도록 해야 하고, 용수를 절약하고 물손실을 감소시키기 위한 물수요 관리를 우선적으로 고려하는 등 유역 차원의 지역 주도 물관리 정책이 추진돼야 한다. 물기본원칙에 물을 이용하여 이익을 얻은 사람이나 물관리에 장애가 되는 원인을 제공한 사람이 비용을 부담하도록 명시해 비용으로 받는 재원을 향후 물관리를 위해 사용하는 것도 바람직하다. 이를 통해 유역 단위의 통합적 물관리 분권화를 실현해야 한다.

「물기본법」 중심 일관된 통합·개정 필요

「물기본법」을 포함한 적극적인 물관리 법제 개선이 이뤄져야 하며, 특히 「물기본법」을 중심으로 물 관련 여러 법령들의 일관성 있는 통합 및 개정이 요구된다. 기존의 수리권을 넘어서는 지속가능한 미래지향적 물관리를 위한 통합적 대안을 마련해야 하며, 물 관련 자료나 정보의 일관성 있는 관리 및 물 관련 빅데이터 관리·축적을 통해 미래 4차산업으로 전환 시 활용 가능하도록 기본 관리 시스템을 구축할 필요가 있다.

현재 정부의 ‘물관리 일원화안’은 생활용수·공업용수 등 용수공급 기능과 하천·댐 운영을 통한 이·치수 관리 기능을 수행하고 있는 국토부의 수자원국을 환경부로 넘겨 수량·수질·수생태 등을 포함하는 물환경과 통합하는 방안이다. 그러나 추후 농림부의 농업용수와 행안부의 소하천 관리까지 포함하여 관리하는 확장된 조직개편이 필요하다.

이를 통해 중복정책·예산을 줄이고 소통 부재로 인한 문제를 해결하는 등 물관리 정책의 엇박자를 최소화할 수 있다. 또 신속한 물정책 의사결정과 계획이 가능해지며, 정책의 일관성 확보와 책임행정도 기대할 수 있다. 나아가 개발 중심의 물관리에서 물순환체계 회복으로 전환시킬 수 있으며, 물관리의 전문성과 효율성을 높일 수 있다.

■ 향후 과제  우리나라는 물 관련 법령들이 기본 방향과 원칙 없이 각 부처별로 수립되어 있으며, 그에 따라 담당부처별로 수많은 정책과 계획, 위원회 등이 있다. 향후 일관되고 발전된 물관리를 위해서는 「물기본법」에서 물관리 정책의 기본방향과 원칙을 정하고, 각 법률·계획·사업 등을 조정하고 통합하여 물관리 기본계획을 수립할 수 있는 물관리체계의 정립이 필요하다.

현재 문재인 정부에서는 물관리를 위한 부처 일원화, 즉 물리적인 기구 통합을 우선적으로 추진하고 있다. 하지만 전술한 것과 같이 수량을 관리하는 국토부의 수자원국과 수질·환경·생태를 관리하는 환경부, 양 부처를 합한다고 해서 온전한 물관리 일원화가 이뤄지는 것이라고 보기 어렵다.

궁극적인 물관리 일원화는 국토부에서 관리하는 △하천수자원 관리 △다목적댐 관리 △광역상수도 △공업용수 △지하수 관리 등, 환경부에서 관리하는 △수질규제 △하수처리시설 △지방상하수도 △기상관측 △기상예보 등, 농림축산식품부에서 관리하는 △저수지 △농업용시설 △하구둑 △지하수 등, 행안부에서 관리하는 △소하천 △자연재해 대책 등, 산자부에서 관리하는 △발전용댐 △소수력 개발 등 모든 영역의 물 관련 업무 내용을 아우르는 것을 의미한다. 당장은 환경부와 국토부 수자원국의 통합이 최우선 사항이나 향후 농식품부, 행안부, 산자부 등에 분산되어 있는 기구와 업무를 하나로 통합했을 때 비로소 물관리 일원화 체계가 완성되었다고 할 수 있다.

■ 결 론  우리나라의 물관리 정책과 관련하여 수량과 수질관리 일원화는 지난 20년간 학계와 많은 전문가들이 한 목소리로 그 필요성에 대해 강조해 왔다. 2005년 10월 19일 제67회 청와대 국정과제 회의로 ‘지속가능한 물관리정책’을 개최하여 국가 차원의 물관리 비전 및 전략 수립 필요성에 부합한 「물관리기본법」 제정과 물관리 일원화 추진을 결의했다. 이듬해인 2006년 6월 5일 환경의 날에 ‘물관리 일원화’를 선언할 계획이었으나, 지방자치선거 패배 등 정치적인 문제로 중단됐다.

일부에서는 문재인 정부가 추진하는 환경부 중심의 물관리 일원화는 지금까지 구축돼 있던 견제와 균형 시스템을 깨고 환경부가 물관리 업무의 집행과 규제가 동시에 이뤄짐으로써 ‘심판이 선수까지 해 권한 남용이 발생할 수 있다’고 지적하고 있다. 그러나 과거 공급 중심의 분산된 물관리에서 유역과 수질, 수생태계를 하나로 하는 환경관리 부서로 일원화는 세계적 추세이다. 또 4차산업혁명 시대 물관리에 대한 새로운 패러다임으로의 전환이 요구되는 가운데, 수질과 수생태계를 중심으로 하는 환경관리 부서가 물관리 일원화와 유역통합관리를 담당하는 것이 선진국들의 추세다.

OECD는 2008년 이후 지속적으로 물관리 부서 통합을 권고하고 있으며, 현재 35개 회원국 중 23개국의 환경부서가 물관리 업무를 통합하고 있다. 앞으로는 공급 중심의 물관리에서 통합과 협력을 기반으로 독립적인 재원 확보를 통한 ‘유역 거버넌스’로 정착해 나가야 한다.

국가 물관리기본계획 및 방향정립 필요

현재 우리나라의 강은 물고기 폐사, 수질악화, 녹조문제와 취수원 이전을 둘러싼 지역 간 갈등과 대립 등 물 관련 사회적·지역적 갈등이 심각하다. 그러나 이러한 문제를 책임지고 해결할 국가의 컨트롤타워가 없어 명확한 의사결정 구조도 없고 부처마다 각각 다른 방향으로 정책을 추진하고 있어 사업과 예산의 중복으로 인한 비효율이 심각하다.

이렇듯 수량관리와 수질관리로 이원화된 낙후된 물관리체계로 통합적인 물관리정책 추진이 곤란한 실정이다. 이제는 부처 간 이기주의를 넘어 개발과 환경을 통합하는 지속가능한 관점의 물관리가 필요한 시점이다. 사실 물관리 일원화 정책은 지금도 늦었다고 판단된다. 대다수의 선진국은 상수도 보급률이 30%일 때 진작 물관리 담당부처가 개발부서에서 환경부로 넘어갔다.

상수도 보급률이 98%에 달하는 우리나라가 물관리의 후진성을 면치 못하고 있는 것은 국가적인 측면에서도, 자원확보·환경보호 측면에서도 바람직하지 못하다고 판단된다. 이제는 왜곡된 물순환체계를 재정립하고, 지속가능한 물관리를 추진할 수 있도록 21세기의 물관리 여건에 부합하는 국가 물관리 체계의 전면적 개편 및 국가 물관리 기본계획과 방향 정립이 필요하다.

지난 2014년 10월 감사원 감사결과에 따르면 상수도 과잉 투자로 이용률이 60%밖에 되지 않아 4조 원이 낭비됐다. 국토부의 하천정비사업, 환경부의 생태하천사업, 안전처의 재해하천사업, 산림청의 계곡 사방사업, 행자부의 소하천사업 등 4대강 사업을 제외하더라도 유사 사업으로 인한 낭비액이 2조 원에 달한다.

따라서 과잉 중복된 하천정비사업은 통합돼야 하며, 국토부와 환경부의 △저영향개발(LID) 및 비점오염원 저감 사업 △해수담수화와 하수처리수 재이용사업 △수질·수량 모니터링 등 양 부처의 중복사업에 대한 재정과 인력의 조정 등이 필요하다. 이를 통해 수조 원의 재정 효율성을 향상시킴으로써 노후 상수관 교체 및 물복지 사업을 추진하고, 남는 인력은 유역과 분권을 강화하는 유역위원회로 이동할 수 있을 것으로 예상된다.

물관리 일원화를 통한 근본적인 물관리 패러다임의 전환이 시급하다. 이를 통해 광역상수도·지방상수도의 통합, 안전하고 깨끗한 수돗물을 넘어 맛있는 수돗물 공급, 각종 연구기관 전문화 및 일원화, 기후변화 적응강화, 지역 간 균형 물공급체계 구축, 도랑에서 하구까지 통합 관리하는 지속가능한 국토환경관리 시스템 구축 등을 실현해 나가야 한다.

이와 더불어 40여 개에 이르는 물 관련 계획을 정비하고 유역통합관리체계를 도입하여 물정책의 효율화를 이뤄야 한다. 물관리 일원화는 시대의 사명이며 미래세대를 위한 우리의 의무이다. 이를 위한 국회의 협의와 「정부조직법」 개편이 빠른 시일 내에 이뤄질 수 있도록 국회의 진정성 있는 노력이 요구된다. 

[『워터저널』 2017년 12월호에 게재]