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[전문가 제언] “지방상수도, 지자체 특성 맞는 통합운영 필요”
김길복 한국수도경영연구소장
2017년 09월 07일 (목) 09:50:40 워터저널 webmaster@waterjournal.co.kr

 전문가 제언

“지방상수도, 지자체 특성 맞는 통합운영 필요”

재정 규모 열악·낮은 요금 현실화율·지역적 불균형 심화로
통합운영 통한 운영개선 촉구

통합 의지 있는 지자체부터 실시 후 점진적 확대 바람직…
협의체 구성해 효율성 향상시켜야


   
▲ 김길복한국수도경영연구소장
 지방상수도 통합운영 활성화 방안


열악한 재정 때문에 시설투자 미흡

2015년 말 기준 전국 161개 지방상수도 사업자를 대상으로 조사한 상수도 요금 현황을 보면 총괄원가와 평균 수도요금은 각각 881.7원/㎥, 683.4원/㎥로, 요금 현실화율은 77.5%에 불과하다. 이러한 적자 상태가 지속되면 투자재원이 부족해져 시설투자에 미흡할 수밖에 없고 결국 낮은 수준의 서비스를 야기하게 된다.

2011년부터 2015년까지 최근 5년간의 요약손익계산서를 통해 지방상수도 경영 성과를 분석한 결과, 2012년을 제외하면 계속해서 적자를 본 것으로 확인됐다. 특히 2011년도 영업손실과 순손실은 각각 약 1천521억 원, 약 275억 원 정도였으나 2015년에는 영업손실이 3천33억 원, 순손실이 869억 원으로 적자 규모가 가파르게 상승했다.

   
 
이처럼 지방상수도의 만성적인 적자가 지속되다 보니 결국 일반회계에서 재원을 충당해 사용하고 있다. 게다가 열악한 재정으로 투자가 어려워져 노후관을 적시에 교체하거나 노후시설을 정비하지 못하다보니 지난 10년간 유수율은 80% 수준을 맴돌고 있다.

지자체 간 급수서비스 불균형 발생

또한 지자체의 재정상태, 자연환경, 운영능력 등이 차이가 나다보니 지역 간 급수서비스의 불균형이 심화되고 있다. 2015년 기준 상수도 요금이 가장 높은 지역으로 꼽힌 정선군의 요금은 1천472원/㎥으로 가장 낮은 지역인 청송군(339원/㎥)보다 약 4.3배 높고, 총괄원가는 평창군이 4천661원/㎥으로 안산시(501원/㎥)보다 약 9.3배 높다.

계속해서 2015년도 상수도 주요지표를 보면 전국 급수 보급률은 거의 100%에 육박하며, 충청남도가 93.1%로 가장 낮다. 상수도 시설확충 시대를 지나 유지관리 시대에 접어든 것이다. 평균단가는 전라북도가 916.6원/㎥, 울산광역시가 865.8원/㎥, 강원도가 845원/㎥으로 높은 편에 속하며, 생산원가 역시 강원도와 전라북도가 각각 1천499.7원/㎥, 1천216.2원/㎥으로 높게 집계됐다.

인천광역시(102.5%)와 울산광역시(101%)를 제외한 지자체의 평균 요금 현실화율은 70∼80% 수준으로 여전히 낮다. 또한 유수율의 경우 소규모 지자체는 유수율 자체를 산정하지 못하기 때문에 아직 제대로 된 통계가 없으며, 단지 전문가들이 65∼70%일 것으로 추정할 뿐이다. 게다가 유수율에 따라 누수율도 달라지기 때문에 이 두 가지 항목은 통계적 재검토가 필요하다.

공무원 순환보직제…전문성 확보 곤란

   
▲ 우리나라는 기본적으로 국토교통부가 수량, 환경부가 수질, 기획재정부가 재정, 행정자치부가 경영, 자치단체가 집행을 관리하고 있는데, 이처럼 상수도 사업의 관리 및 운영이 분리되어 있다보니 구조적 문제가 발생한다.

우리나라는 기본적으로 국토교통부가 수량, 환경부가 수질, 기획재정부가 재정, 행정자치부가 경영, 자치단체가 집행을 관리하고 있는데, 이처럼 상수도 사업의 관리 및 운영이 분리되어 있다보니 구조적 문제가 발생한다.

최근 RTE(Real Time Enterprise)가 접목된 상하수도 사업은 기술력을 요구하나 공무원 순환보직제로 인해 1∼2년마다 인사이동을 하다 보니 전문인력을 양성하기 어렵다. 더구나 지난 2013년 기능직 공무원이 폐지됨에 따라 상수도 분야 종사자는 매년 감소하고 있다.

한편, 지금까지 살펴본 바와 같이 지자체는 △열악한 재정 규모 △낮은 요금 현실화율 △지역적 불균형으로 인한 비형평성 △전문성 부족에 따른 비효율적 상수도 운영 등의 문제로 골머리를 앓고 있다. 이에 지방상수도를 통합운영하여 문제를 해소해야 한다.

통합운영을 통해 관리부처의 분할로 인한 중복투자를 방지할 수 있고 선진기술 공유, 기술 개발, 운영 개선을 통해 사업 운영의 전문화를 도모할 수 있다. 또한 수도사업은 시설이 많이 들어가는 사업이기 때문에 규모의 경제를 실현할 수 있다.

영세 수도사업자가 전체 79.5%로 심각

지난 2004년 한국공기업학회는 경제적 효율성을 확보하기 위해서는 급수인구가 최소 50만 명 이상이어야 한다고 발표했다. 그러나 2015년도 상수도 통계에 따르면 전국 161개 수도사업자 중 급수인구 30만 명 이하의 영세 수도사업자는 128개로, 무려 79.5%에 달하는 것으로 드러났다.

게다가 높은 생산원가 및 낮은 요금 구조로 인한 만성적인 적자 운영이 지속되고 있으며, 급수 인구수, 주거의 밀집 여부, 취수원 유무 등에 따라 지역 간 수도서비스 격차가 점차 심화되고 있다.

또한 지방상수도에 대한 개선 노력도 부족하다. 중앙정부는 지방 상하수도가 지자체 고유 수익사무라는 이유로 재정지원에 미흡한 태도를 보이고 있고, 자치단체는 선출직인 단체장의 한계로 자발적인 경영개선 노력이 미미할 수밖에 없다.

이러한 배경 하에 환경부는 지난 2010년 7월 ‘지방상수도 통합 추진계획’을 발표했다. 소규모 행정구역 중심에서 대규모 유역 중심으로 관리권역을 재편하고 중권역 단위(3∼7개 시·군)로 통합한 후 유역단위로 대형화하는 것을 기본 방향으로 정했다. 구체적으로 당시 164개였던 지방상수도를 2020년까지 39개, 2030년까지 5개 내외로 통합하는 것을 목표로 삼았다.

   
 

역할분담 통한 자율적·점진적 통합

또한 직영 방식에서 대규모 수도사업자 및 공기업 위탁 체제로 개편하여 수도사업 전문 경영능력을 확보하고자 했다. 이를 통해 통합권역의 급수체계를 조정하고 유수율을 제고하는 등 시너지 효과의 극대화를 노렸다.

아울러 강제적 통합보다는 중앙정부와 지자체 간 역할 분담을 통한 자율적·점진적 통합을 도모했다. 지자체는 통합의 주체로서 운영방식 결정 등 주도적인 역할을 수행하고 중앙정부는 통합 활성화를 위한 행정·재정적 지원에 주력할 수 있도록 계획했다.

통합관리 권역은 기존 행정구역 경계를 넘어 수원(水源), 급수인구 규모, 지역 특성, 행정구역 통합 등을 고려하여 39개 권역으로 설정했다. 이는 일반 시·군 30개, 특·광역시 7개, 도서지역 2개로 구분된다.

크게 8개 권역을 중심으로 운영합의 수준의 통합모델을 창출할 생각이었으나 권역 내 모든 시·군의 합의 후 통합을 추진하는 것은 현실적으로 어렵기 때문에 찬성한 지자체부터 먼저 통합한 후 확대 실시하는 것이 바람직하다고 판단됐다.

 2016년 기준 △전남 남서부권(완도·진도·장흥) △경북 북부권(예천·봉화·고령) △경남 서부권(고성·통영·거제·사천) △강원 남부권(영월·평창·태백·정선·고성)에서 통합운영이 이뤄지고 있다.

2010년, ‘지방하수도 통합 계획’ 발표

상수도에 이어 2010년 12월에는 ‘지방하수도 통합 추진계획’을 발표했다. 하수도시설의 설치 및 관리에 있어 경제적·효율적 성과를 극대화하기 위해 행정구역을 초월한 광역(유역)화를 도모한 것이다.

신규 시설의 경우 유역하수도 개념을 도입하여 최적배치 계획에 따라 유역단위로 설치하고, 운영 중인 기존 시설은 지자체 간 가동률 및 관거 정비사업 등을 고려하여 운영관리의 경제적 효과를 극대화하기 위한 효율적 관리체계를 구축하고자 했다.

통합관리 권역은 △수계 유역 △통합 운영에 따른 하수도 시설 규모 △통합 운영관리를 통해 구축될 댐 상류 하수도 시설 확충사업 등을 고려하여 43개 권역으로 설정했다. 이는 일반 시·군 25개, 댐 상류 10개, 특·광역시 및 제주 8개로 구분된다.

장기적으로는 권역 간 통합을 통해 대권역별 2∼3개 권역으로 대형화할 방침이다. 2020년까지 20개 내외, 2030년까지 10개 내외로 통합할 계획이며, 현재 25개 권역의 단위유역별 유역하수도 정비계획이 수립 중에 있다.

강원남부권, 목표 유수율 85% 설정

   
 

한편, 수도시설 운영·관리 업무의 위탁에 관한 「수도법」 제23조에 따르면 수탁기관은 지방직영기업·공사·공단, 환경관리공단, 한국수자원공사(K-water), 「수도법」 시행령 제36조에서 정한 민간업체 등을 가리킨다. 현재 161개 지자체 중 22개는 K-water에서, 4개는 한국환경공단에서 위탁 운영 중이다.

우선 K-water가 수탁하고 있는 지자체로는 △경기도(동두천, 양주, 파주, 광주) △충청도(논선, 서산, 천안, 금산, 단양) △전라도(정읍, 나주, 함평)가 있다. 이에 더해 전라도의 완도·진도·장흥을 비롯해 경상도의 예천·고령·봉화 및 사천·거제·고성·통영은 통합위탁 중이다.

아울러 강원남부권은 한국환경공단과 지난 2007년 7월 통합운영 양해각서(MOU)를 체결한 데 이어 2010년 12월 실시협약을 체결했다. 영월·정선·평창·태백은 20년 기간의 위·수탁계약을 체결하여 운영관리, 시설개선, 고객 및 요금 관리 등의 업무를 맡겼으며, 유수율을 85%까지 끌어올리고자 한다.

경남서부권 유수율 80.2%로 크게 향상

   
 

일반적인 지방상수도 통합 위탁운영은 우선 MOU를 체결한 후 사업계획서를 제출하여 세부사업방안을 협의한다. 그 후 위·수탁 세부사항 결정과 관련하여 실시협약을 체결하고 인계인수를 비롯한 운영관리 주체 전환이 이뤄지게 된다.

한편, 국내 통합 운영의 대표적 사례로는 사천·거제·고성·통영으로 이뤄진 경남서부권을 들 수 있다. 통합 운영 전 경남서부권의 평균 유수율은 50% 미만으로 당시 전국 평균 유수율이었던 81.1%에 한참 못 미쳐 고민이었다. 이에 2009년 사천시에 통합운영센터를 설치하고 위탁기관인 K-water는 상수도 시설개선 및 운영에 총 4천48억 원을 투자했다.

이에 더해 행정안정부가 유수율제고 시범사업에 특별교부세로 56억 원을 지원하고 환경부가 ‘상수도관망 최적관리 시스템 구축비’ 명목으로 2010년부터 5년간 188억 원의 국비를 보조했다. 그 결과, 2015년도 경남서부권의 유수율은 80.2%로 두 배 가량 크게 향상됐다.

최저요금 적용 통합 급수 수익 감소

   
 

또한 한국환경공단에 위탁된 강원남부권(영월·정선·평창·태백)은 지난 2010년 상수도관망 개선을 위한 사업비 157억 원을 포함하여 5년간 국비 약 859억 원을 지원 받았다. 그 결과, 2009년 기준 평균 47.5%였던 유수율이 2015년에는 68.1%로 향상됐으며, 평균 생산원가도 2천403원/㎥에서 3천295원/㎥으로 나아졌다. 특히 강원남부권은 매년 150억 원의 생산비 절감효과를 누리고 있다.

   
 
제주도는 토양의 특성 탓에 하천수와 지표수의 개발 및 이용이 어려워 과거부터 지하수를 상수원으로 개발해 왔으며, 지하수의 무분별한 개발을 방지하기 위해 통합운영을 추진하게 되었다. 지난 2006년 북제주군과 남제주군이 각각 제주시와 서귀포시로 행정구역이 통합되면서 제주도는 상수도 통합을 추진, 제주특별자치도 수자원본부가 출범했다.

통합대상 시·군 중 최저요금에 맞춰 통합을 진행하다보니 당시 상당한 갈등을 겪을 수밖에 없었고, 결국 통합운영 후 급수 수익이 약 45억 원 감소해 도의 일반회계에서 지원하기로 결정했다. 요금 현실화율도 기존 81%에서 62.5%로 급감해, 2008년 조직개편을 통해 운영비를 절감했다. 현재는 수도요금을 인상해 안정적으로 운영되고 있다.

요금통합으로 지역간 요금 격차 해소

   
 

한편, 통합에는 수평적 통합과 수직적 통합이 있다. 수평적 통합은 지자체 간 연합을 통한 운영관리의 통합을 가리키는데, 운영통합, 시설통합, 요금통합 등 3단계로 구분된다. 운영통합은 인력운영의 효율성과 원가절감을 추구하는 단순통합방식으로, K-water와 한국환경공단의 사례가 여기에 속한다.

시설통합은 급수체계 조정, 시설물 중복투자 방지, 단일원가 산정 및 적용 등을 도모하기 위해 지자체 간 시설을 통합하는 것으로, 소유권 및 시설운영권과 관련해 법적 문제가 발생할 가능성이 높다. 또한 수도사업의 진정한 통합이라 일컫는 요금통합은 요금격차를 해소하기 위한 방안으로 대두되며, 조직, 시설, 정책 등에 있어 단일 권역 실현을 목표로 한다.

수직적 통합은 취수원인 댐부터 광역, 지방, 수용가인 가정까지 통합시스템을 구축하여 수돗물 관리의 일원화를 이루는 것이다. 유역 전체를 하나의 유기체로 통합 관리함으로써 수량 안전성을 확보하고 실시간 제어 등 물관리 고도화를 통해 가뭄, 홍수 등 기후변화에 능동적으로 대응할 수 있다.

통합시 4가지 운영 형태 고려 필요

   
 

수도통합 시 고려할 수 있는 운영 형태로는 도(道) 직영, 상수도 조합, 지방공사, 공기업 위탁 등이 있다. 도 직영은 시·군이 운영하고 있는 지방상수도를 도 단위로 통합하여 운영하는 형태이고, 상수도 조합은 2개 이상의 지자체가 연합하여 상수도를 운영하는 것이다.

지방공사는 2개 이상 지방상수도를 출자·통합하여 광역지방공사를 설립한 후 위탁하는 것이고, 공기업 위탁은 수도사업에 대한 전문적인 지식과 경험을 보유하고 있는 공기업에 맡기는 것을 말한다.

예산 측면에서 비교하면, 도 직영은 도 단위에서, 상수도 조합은 조합원의 출자에 의해, 지방공사는 해당 주주들의 승인 하에, 공기업 위탁은 개별 지자체에서 예산을 확보한다. 또한 예산 통제 시, 도 직영은 도지사 및 도의회에 의해, 상수도 조합은 조합원 총회 및 의결기관에 의해, 지방공사는 주주총회 및 이사회에 의해, 공기업 위탁은 각 지자체 및 지방회의에서 관제를 받게 된다.

공기업 위탁, 선 투자로 재원부담 경감

이어 통합운영 형태별 장단점을 비교하면 도 직영은 시·군 간 수도서비스의 형평성을 확보하고 도 차원의 일원화를 통해 효율성을 기대할 수 있는 반면, 순환보직 유지 시 인력의 전문성을 확보하기 곤란하고 통합절차를 마련하기 위한 법 개정이 요구된다.

상수도 조합은 자율적인 통합이 가능하고 공무원의 신분변화 없이 자발적인 참여가 가능하나 역시 전문성을 확보하기 곤란하고 지역 크기, 인구규모, 재정 여건에 따라 합리적인 분담금 산정이 어렵다. 또 시설 공동운영, 자재 공동 구매를 통해 원가를 절감할 수 있지만 조합 자체보다는 소속 지자체의 이익을 우선시하는 경향이 있어 갈등이 고조될 수 있다.

지방공사는 경영 효율성과 공익성을 동시에 추구할 수 있고 전문인력을 채용할 수 있지만 공무원의 신분전환이 불가피해 소요정원이 감소할 우려가 있다. 또 투자재원이 부족할 경우 장기적인 성과를 달성하기 어렵다.

공기업 위탁은 시설개선과 관련된 사업비 일부를 위탁 공기업에서 선(先) 투자하기 때문에 초기 재원부담을 덜 수 있고 광역과 지방의 연계로 효율적인 운영이 가능하다. 다만 장기 계약 시 의존도가 심화될 가능성이 현저하며, 지방공사와 마찬가지로 공무원의 신분전환이 불가피하다. 이처럼 모든 통합운영 형태가 제각기 장단점을 갖고 있기 때문에 각 지자체에 맞는 방식을 선정해야 한다.

   
 

책임의식 부재로 예산절감 효과 미흡

한편, 통합운영에도 마땅한 한계가 존재한다. 운영방식 상 또는 책임의식 부재로 예산절감 효과가 미흡할 수 있고, 중앙정부와 광역도의 인센티브가 만족스럽지 못할 가능성이 있다.

게다가 행정구역을 벗어난 광역단위 운영이기 때문에 다양한 지자체의 여건 및 이해관계를 모두 총족하기 어렵고, 근본적으로 통합운영을 반대하는 입장도 있다. 또 지자체마다 선호하는 운영 방식이 다르고 지자체 재정 여건과 요금 수준에 따라 형평성 문제가 발생한다.

또한 광역도 단위에 수도사업자의 지위가 부여되지 않기 때문에 운영 시 한계가 존재하며, 차후 「수도법」 개정을 통해 개선되어야 한다. 통합 위탁 시에는 위탁기관의 독점화를 둘러싼 지역주민들의 불만, 수도요금 인상에 대한 우려 등 위탁기관과 지자체 간 분쟁이 발생할 가능성이 높다.

상수도 서비스 만족도 향상 최종 목표

   
▲ 한국환경공단에 위탁된 강원남부권(영월·정선·평창·태백)은 지난 2010년 상수도관망 개선을 위한 사업비 157억 원을 포함하여 5년간 국비 약 859억 원을 지원 받았다. 그 결과, 2009년 기준 평균 47.5%였던 유수율이 2015년에는 68.1%로 향상됐으며, 평균 생산원가도 2천403원/㎥에서 3천295원/㎥으로 나아졌다. 사진은 정선군에 있는 한국환경공단 강원권 수도통합서비스센터.

따라서 지자체별 다양한 여건으로 인해 합의점 도출이 어려울 경우, 굳이 한 번에 통합할 필요 없이 통합의지가 있는 지자체부터 통합하고 난 후 점진적 확대를 도모해야 한다. 통합운영을 결정한 지자체에는 상수도 관련 예산 추가 보조 또는 교부세 지원 상향 등 인센티브를 제공할 필요가 있다. 이를 위해서는 국가적 차원의 재정지원 시스템부터 구축해야 한다.

아울러 통합운영관리 협의체를 구성해야 한다. 협의체를 통해 행정적·기술적 사항, 통합 후 공동관리방법, 요금수준 결정 등을 협의함으로써 통합운영 추진 시 효율성을 높일 수 있으며, 자산인수 방법, 예산편성 방법, 지역사업소 결정 등 각 절차 수행 시 투명성을 지켜야 한다.

또한 통합 추진과정에서 지자체 주민과 의회의 지원을 얻기 위해 통합운영의 목적을 이해시키기 위한 적극적인 홍보가 수반되어야 하며, 이에 더해 「수도법」상 지자체에만 부여되어 있는 수도사업자 지위를 도 단위에도 부여할 필요가 있다. 끝으로 통합운영의 최종 목표는 더 나은 상수도 서비스를 주민에게 제공하여 주민의 상수도 서비스 만족도를 높이는 것이라는 사실을 늘 명심해야 한다.

재정적 지원 통해 통합운영 참여 유도

   
 

한편, 충청남도의 총 급수량은 2015년 기준 약 2억5천900만㎥이고, 이 중 유수수량은 2억700만㎥로 유수율은 79.9%에 달한다. 통계상 오류를 감안하더라도 전국 평균 유수율인 84.3%에 비해 낮은 수준이다. 게다가 상수도 사업수지는 모두 적자인 것으로 조사됐다. 특히 유지관리비의 52.4%가 원정수 구입비로 지출되고 있어 누수 저감, 광역과 지방 연계 등을 통해 비용 절감을 노려야 한다.

환경부의 급수체계 조정방안 구축사업 보고서(2007∼2010년)에 따르면 충남지역은 금강수계와 삽교천수계로 나눠지나, 기존 광역상수도 급수구역을 감안하여 3개 관리권역으로 구분하고 있다.

해당 보고서는 통합 시 산재된 상수도시설을 통합운영할 수 있는 통합운영센터를 구축하고, 산하의 상수도시설은 시설규모에 따라 최소한의 유인화 및 무인운영이 가능하도록 통합운영시스템을 구축해야 한다고 제시하고 있다.

충남의 시설 규모는 타 시·도와 비교해 열악한 상태이고 광역의존도가 높아 가뭄 시 탄력적 운영이 어렵다. 재정적으로는 소규모 지자체가 많은데다 요금 현실화율이 낮고 지원규모가 작아 투자재원을 확보하기 곤란하다. 다만 통합운영을 한다면 운영관리의 효율화를 통해 중복투자를 해소하고 규모의 경제를 실현할 수 있어 충분히 개선 가능할 것으로 보인다.

통합운영에 참여토록 하는 가장 큰 유인책은 재정적인 지원으로 중앙정부와 충남도가 다양한 인센티브를 개발하여 도가 주도적으로 참여하고 도내 지자체가 통합에 참여할 수 있도록 유도해야 한다. 인센티브는 도비 지원, 지방채 발행, 기존 지금 또는 새로운 기금 개발, 녹색펀드 등 다양하며, 이 중 실현 가능한 방안에 대해 검토할 필요가 있다. 

[『워터저널』 2017년 9월호에 게재]

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