Issue & Trend 지속가능한 통합물관리 방향
“환경부, 지역 주도의 물관리 발전 속도 못 미쳐
중앙·지방정부 협치 통한 물관리 추진 바람직”
수자원 차원에서만 접근한 기존 헌법 개정해야만 물환경과 통합관리 가능
부처 이기주의 탈피하고 주민·시민단체 등 이해관계자 참여 확대 필요
Part 04. [전문가토론] 통합물관리 정책방향 및 통합물비전 포럼 운영방안
환경부는 ‘지속가능한 통합물관리 비전 포럼’을 출범시키고 지난 7월 10일 서울 서초구 소재 엘타워에서 ‘통합물관리 비전 포럼’ 출범식을 개최했다. 이번 포럼은 각계의 의견을 수렴하여 국가 통합물관리 비전을 도출하기 위한 범국민 포럼으로, 수질·수생태·수량·재해예방을 일관된 체계에서 균형적으로 관리하고 유역 민주주의를 실현하기 위한 논의의 장이 마련됐다.
이날 ‘통합물관리 정책방향 및 통합물비전 포럼 운영방안’을 주제로 진행된 패널토의에서는 허재영 충남도립대 총장이 좌장을 맡고 김성수 연세대 교수, 최흥석 고려대 교수, 염익태 성균관대 교수(㈔한국물환경학회장), 주기재 부산대 교수, 박재현 인제대 교수, 이준경 강살리기네트워크 운영위원장 등 6명의 전문가가 패널로 참여해 향후 물관리 정책방향과 각계각층이 참여할 수 있는 포럼 운영방안에 대해 논의했다. 이날 토의 내용을 요약했다.
“환경부, 각 분야 전문가와 협력 약속”
는 여전히 각 부서에 남아있어 완전한 통합을 이루었다고는 할 수 없다.
이번 「정부조직법」이 개정된다면 모든 물관리 업무는 환경부로 일원화된다. 그러나 충남도가 더 이상 진도를 나가지 못하고 있는 것처럼 하천관리를 비롯한 여타 문제가 남아 있어, 정부는 필요 시 충남도의 선진 사례를 참고할 필요가 있다.
환경부는 각계 전문가들과 함께 물관리 분야의 지속가능한 발전을 논의하고 유역 민주주의를 실현하기 위해 ‘지속가능한 통합물관리 비전 포럼’을 운영하겠다고 밝혔다. 환경부가 자체적으로 주도하여 물관리 정책을 만드는 것이 아닌, 행정·법·수량·수질 등 각 분야의 전문가들과 협력하겠다는 입장을 표명한 만큼 전문가들에게도 마땅한 책임이 할당된 것이다. 따라서 통합물관리가 성공하기 위해서는 전문가들이 각자 책임감을 갖고 논의에 임할 필요가 있다.
“4대강 사업 실패는 거버넌스의 실패”
당시 「물관리기본법」을 제정하는 데 있어 4대강 사업은 소위 걱정의 대상이었다. 문재인 대통령의 4대강 재조사 지시에 따라 감사원이 4차 감사에 착수한다고 밝힌 만큼 이번 기회에 4대강 사업의 정확한 공과가 드러나길 바란다.
한편, 감사와 별개로 4대강 사업의 실패는 거버넌스(governance)의 실패에서 기인한다고 사료된다. 헌법 구조 상 행정부의 수반인 대통령 아래에 내각이 있고, 그 사이에 총리가 존재한다. 대통령이 자신의 국정 철학을 실현하기 위해 무언가를 지시하면 결국 총리를 중심으로 내각이 움직이게 되고, 이들은 우려되는 부분이 있다 할지라도 차마 대통령의 의사를 거스를 수 없어 총대를 메게 된다.
물과 관련한 이해관계자로는 정부뿐만 아니라 주민, 시민단체 등이 존재하나 이들의 권한은 미약하다. 헌정체제를 따르는 우리나라는 대통령이 강행하면 제도상 이를 견제할 만한 마땅한 기구가 존재하지 않는다. 따라서 국가물관리위원회 또는 유역별 물관리위원회를 중심으로 한 「물관리기본법」은 대통령의 독주를 막기 위해서라도 입법되어야 한다.
“「물관리기본법」, 참여형 물 협치 지향”
앞으로는 대통령의 독단적인 의사가 아닌 지속가능하고 장기적인 관점에서 협치를 통한 물관리를 추진해야 한다. 5년 단임인 대통령의 국정 철학 의지에 따라 강바닥이 뒤집히는 일은 더 이상 없어야 하며, 강을 잘 보전해서 후세에 물려줘야 한다.
또한 20대 국회에 발의되어 심사 중인 7개의 「물(관리)기본법(안)」을 보면 물 전문가, 지역주민, 시민단체 등을 포함한 참여형 물 협치를 지향하고 있다. 주의할 점은 유역별 거버넌스가 잘 돌아가기 위해서는 지자체들이 과도하게 물 주권을 주장하는 일이 없어야 한다는 것이다. 향후 유역별 물관리위원회는 주권에 대한 지자체의 욕구를 적절히 조절하여 해당 유역에서 지속가능한 물관리가 이뤄지도록 이끌어 갈 막중한 책임이 있다.
마지막으로 「헌법」 제120조 1항(광물 기타 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다)을 보면, 헌법을 만들 당시 수산자원을 보호하는 것이 가장 중요한 과제였다. 2항(국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 잡힌 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다)에서는 물을 자원의 관점으로만 보고 개발과 이용을 강조했다.
그동안 물관리를 수자원 차원에서만 접근한 것은 이러한 헌법에 기인한다고 볼 수 있으며, 이는 수량에만 집중하던 시대의 낡은 조항으로 개정이 필요하다. 수자원과 물환경의 조화로운 통합관리가 이뤄질 수 있도록 조속한 헌법 개정이 이뤄져야 한다.
“오스트롬, 공동체 중심 재산 관리 강조”
미국의 정치경제학자 엘리너 오스트롬(Elinor Ostrom)은 사회 공유재산에 대한 경제적 지배구조를 분석한 공로를 인정받아 2009년 노벨 경제학상을 수상했다. 피플 파워(people power)를 중시한 오스트롬은 정부의 간섭 없이 개인들이 자치적으로 사회문제를 해결할 수 있다고 보고 공동체를 중심으로 한 자체 제도의 협력 체계를 통하여 공유재산을 효율적으로 관리하고 환경파괴를 막을 수 있다고 주장했다.
공유자원에는 수자원도 포함된다. 현재 국가가 가지고 있는 수리권을 유역관리를 통해 지자체에 부여할 때 지자체는 일률적인 지시를 벗어나 자율적으로 움직이게 되며, 본인들이 원하는 대로 개발을 추진한다. 다만 유역관리로 전환했을 때 어떤 상황이 발생할지 모르는 만큼 그 부분에 대한 철저한 연구가 필요하다.
“허가권자와 집행권자의 분리 필요”
한편, 중앙부처에도 여러 부처가 물관리에 관여되어 있는 만큼 거시적 구조가 존재하며, 이와 더불어 중앙정부와 광역자치단체 간, 광역자치단체와 기초자치단체 간 문제가 존재한다. 따라서 앞으로 정말 어려운 길을 가야하는 만큼 커다란 비전과 희망을 갖고서 시작해야 한다.
물관리의 답은 거버넌스에 있다. 예를 들어 댐 건설에 있어 가장 큰 문제는 허가권자와 집행권자의 상동이었다. 당시 건설교통부(현 국토부)가 댐의 허가부터 건설, 운영까지 모든 작업을 도맡아 하다 보니 안전 등을 둘러싸고 갈등이 생길 수밖에 없었으며, 환경부의 환경영향평가로는 제재를 가하기 어려운 상황이었다.
이에 댐 갈등과 관련된 보고서를 통해 허가권자와 집행권자의 분리를 해결책으로 제시한 적 있는데, 현재는 이러한 분리가 이뤄진 상태다. 한 부처가 건설 허가를 받으면 다른 부처는 시설이 안전하게 운영되는지를 확인하면 된다. 이 과정에서 허가권자는 본래 규제자라는 점을 기억해야 한다.
거버넌스 차원에서 유역관리가 이뤄져야 하는 만큼 이 둘은 불가분의 관계이다. 따라서 유역관리에 대한 학자들의 많은 관심이 요구되며, 활발히 연구될 때 효율적인 수질·수량 관리와 더불어 우리나라의 물관리 수준이 향상될 것이다.
“물관리 일원화, 부처 이기주의 해소”
개인적으로 봤을 때 물관리 일원화의 의미는 지난 30년간 모두가 필요하다고 말해왔지만 진전되지 못했던 부처 이기주의를 원천적으로 해소했다는 데 있다. 그간 환경부와 국토부로 편을 가르던 전문가들 역시 부처 간 이해 충돌로 인한 비판에서 자유로울 수 없다. 따라서 향후 통합물관리를 추진하기 위해서는 강력한 책임정신이 필요하다.
현재 전문가들은 물관리 일원화가 혹여 용두사미가 되지는 않을까 많은 우려를 하고 있다. 본질적인 부분을 토대로 장기계획을 세우기 위해 논의만 하다가 갈수록 힘이 빠져 결국 중요한 문제들이 뒤로 밀리고 마는 사태가 벌어지는 것은 아닌지 걱정이 크다. 물관리 일원화를 논의하는 과정에서 정작 우리의 목표인 통합물관리가 훼손되는 일이 없어야 한다.
나아가 통합된 후에 환경부가 제대로 일처리를 하지 못한다면 많은 비판이 따를 것이 분명하므로 환경부로 통합되는 것에 너무 많은 의미를 부여하기보다는 단순히 통합관리의 출발점으로 보는 것이 현명하다. 환경부는 스스로 정당성을 증명해나가야 할 것이다.
“환경부 향한 건전한 비판 지속할 것”
한편, 기존 환경부가 추진하던 물관리에도 여러 문제가 존재하는 만큼 이번 기회에 장기적인 과제로 삼아 함께 개선해 나가야 한다. 예를 들어 수질오염총량제 및 비점오염원 관리의 실효성 여부, 폐수 재활용의 친환경적 수자원 확보 가능성 등 전반적인 수질관리 문제를 정비할 필요가 있다.
아울러 물관리 일원화가 된 후에 문제가 발생하면 환경부는 원래 받아야 할 비판보다 훨씬 더 많은 비판을 받게 될 것이다. 늘어난 책임감만큼 환경부는 정책 수립 및 추진 시 관련 전문가들의 참여를 유도하고 장기적인 로드맵(road map)을 설정하여 순차적으로 추진하는 등 만전을 기해야 한다.
또한 물관리 일원화와 관련된 다양한 토론회가 곳곳에서 열리고 있다. 자격시험 문제부터 토목관리 분야에서 수자원을 가르치던 교수들은 앞으로 어떻게 해야 할지 등 각종 걱정을 토로하기도 하는데, 이는 사실 본질적인 문제가 아닌 만큼 양보가 필요하다. 나아가 한국물환경학회는 앞으로도 통합물관리 관련 행사에 참여하여 환경부를 향한 건전한 비판을 던지고자 한다.
“지역별로 사안 경중 차이 고려해야”
특히 재원조달 방식의 변화가 필요한 이유 중 하나로 부산시의 물이용부담금을 들 수 있다. 부산시는 「낙동강수계법」에 따라 2002년부터 물이용부담금을 부담해 오고 있는데, 타 지자체보다 오히려 많이 부담하고 있다. 이에 현재까지 부담한 비용은 자그마치 6천330억 원에 이른다.
그러나 낙동강의 실제 수질은 나아지기는커녕 점점 악화되고 있어 낙동강 최하류에서 식수를 취수할 수밖에 없는 부산의 경우 부담하는 비용에 비해 효과를 제대로 보지 못하고 있다. 이를 두고 ‘밑 빠진 독에 물 붓기’라는 지적이 나오는 것이다. 따라서 비단 물이용부담금의 개편뿐만 아니라 앞으로 어떤 정책을 추진하고 개정하든 간에 각 지역별로 사안의 경중이 다름을 인정하고 절충안을 모색해야 물관리가 한 단계 발전할 수 있다.
“물관리 일원화 앞서 부처별 자성 필요”
4대강조사평가위원회에 몸담았던 시절부터 낙동강 둔치를 효율적으로 활용해야 한다는 주장을 끊임없이 제기해 왔다. 낙동강의 경우 둔치가 약 6천만 평(1억9천835만㎡) 규모로, 생태공간, 신재생에너지 설비 설치공간 등으로 다양한 활용이 가능하다. 이를 구역화해서 이용 가능한 곳과 완충구역으로 나누어 관리하는 방안에 대해 국토부와 환경부에 끊임없이 건의했으나 두 부처 모두 관심을 보이지 않았다.
이에 물관리 일원화를 추진하기 앞서 관련 부처는 자성할 일을 되짚어보고 이를 백서와 같은 형태로 만들 필요가 있다. 그간 진행했던 일들을 냉정하고 객관적인 시각으로 돌아보고 현재 어느 단계·수준까지 도달해 있는지 스스로 진단해 보는 것이 바람직하다.
그 예로 생태하천 복원사업의 경우 초기 계획대로 생태복원이 이뤄지고 있는지, 아니라면 원인이 무엇인지에 대한 분석과 개선이 필요하다. 생태하천 복원사업은 현재 환경부와 국토부에서 모두 추진 중인 사업으로, 이와 같은 부처 간 업무 중복도 해결이 필요하다.
아울러 부서 이기주의의 해결이 시급하다. 24년간 낙동강 주요 지점에 대한 모니터링을 꾸준히 해오다 보니 하수처리 고도화에 따른 인(P) 농도 개선 등 크고 작은 변화를 빠르게 알 수 있다. 한 때 겨울에 클로로필-a가 100㎎/㎥ 이상인 상태로 몇 달간 지속된 적이 있다.
그러나 당시 담당기관이었던 K-water에서는 눈 하나 깜짝하지 않았다. 일시적 댐·보 연계 방류인 ‘펄스(pulse) 방류’를 한 번이라도 시행했으면 오히려 사후 처리비용을 줄일 수 있었음에도 불구하고 해당 부서의 업무가 아니면 해결을 회피하는 태도를 보였다. 이러한 점에서 진정한 의미의 물관리 일원화를 실현하기 위해 부서 이기주의는 반드시 없어져야 한다.
“환경부 일원화 반대, 정당한 근거 없어”
우리나라는 1960년대부터 실질적인 치수(治水)정책을 시행해 왔다. 오랜 기간 동안 추진되어 온 만큼 과실도 상당 부분 존재한다. 비록 한계가 많았던 것은 사실이나 잘못되었다고는 생각하지 않는다. ‘장강후랑추전랑(長江後浪催前浪)’, 장강의 뒷물결이 앞물결을 밀어낸다는 말처럼 새로운 물 정책이 등장하여 기존 정책을 자연스럽게 밀어내면 된다.
물관리 일원화와 관련하여, 특히 환경부로 일원화하는 것에 문제제기를 하는 사람들이 적지 않다. 치수관리 능력이 떨어질 것이라는 이유가 대부분인데 굉장히 아이러니한 일이 아닐 수 없다. 물관리를 담당하는 환경부 물환경정책국, 국토부 수자원국·홍수통제소, K-water 등 모든 기관들은 일관된 체계 하에서 같이 움직인다. 국토부 소속에서 환경부 소속으로 바뀐다고 해서 구성원들의 역량이 떨어지는 것이 아니다.
또 수질관리를 제대로 수행하지 못한 환경부로 어떻게 일원화를 하느냐는 주장은 설득력이 떨어진다고 판단된다. 수질관리에 있어 무엇보다 중요한 것은 사실 하천의 유지유량 관리이며, 이러한 양적인 부분을 제대로 관리하지 못했던 데에는 국토부의 책임이 크다.
“유역 중심의 통합물관리 추진 필요”
한편, 국토부에서 환경부로 업무가 이관될 경우 수자원 개발에 있어 댐 개발이 어려울 것이라는 주장도 있다. 그러나 국토부가 댐 개발사업을 항상 잘 추진해 온 것만은 아니다. 최근에 개발된 성덕댐이 그 예이다. 성덕댐은 댐 하류에 물을 공급하기 위한 보통의 댐과 달리, 영천도수로를 통해 경산시, 영천시 등에 공급하는 용도로 만들어졌다.
원래 계획된 대로라면 영천도수로를 통해 영천댐으로 하루에 40만㎥가 들어가야 하는데, 현재 영천댐으로 유입되는 물은 하루 20만∼30만㎥밖에 되지 않는다. 애초에 임하댐에서 영천도수로를 통해 경산시 등에 물을 공급하고 있었는데, 임하댐의 수질이 악화되자 성덕댐을 건설해 희석시키려 한 것이다. 그러나 임하댐에서 흘러가는 물을 제대로 보내지 못한다면 사실상 성덕댐을 개발한 이유가 없는 셈이다.
따라서 국토부에서 환경부로 업무가 이관된다고 해서 수자원 개발 분야에서 댐 개발이 어렵고 수량관리에 문제가 있을 것이라고 일방적으로 주장하는 것은 잘못된 논리라고 판단된다. 앞으로는 부처들의 잘잘못을 따지는 데 급급하기보다 관계부처 모두가 책임감을 갖고 국가의 미래를 생각하는 차원에서 유역 중심의 통합물관리 추진방안에 대해 논의하는 것이 중요하다. 새로운 물관리 프레임의 실질적인 변화를 모색하면서 관계부처 모두가 통합하는 방향으로 역량을 모아나가야 한다.
“통합물관리 추진에 부처간 협업 필수”
물관리 일원화는 노무현 정부 이후 새 정부 출범 초기 때마다 검토되어 왔다. 2006년 참여정부는 국가물관리위원회를 구성해 물관리를 일원화하는 「물관리기본법」 제정을 시도하다 포기한 바 있고, 이명박 정부와 박근혜 정부 때에도 초기 때마다 논의가 있었으나 실행되지 못했다. 일원화가 필요하다는 데에는 관계기관과 전문가들이 대부분 공감하면서도 환경부와 국토부 가운데 어느 쪽이 중심이 되느냐는 문제를 놓고 결론을 내리지 못했다.
이러한 가운데 최근 대통령의 물관리 일원화 지시는 여러 모로 의미가 있다. 다만 앞으로는 ‘물복지’와 ‘물정의’, 관련 일자리 창출 등에 대한 검토와 함께 타 부처와의 협업을 적극적으로 추진해야 한다고 판단된다. 몇 주 전 국토부에서 도시재생사업을 계획할 때 여러 부처가 합동으로 추진했던 것처럼 물 분야도 마찬가지이다. 도시환경, 주거환경 등 연계되어 있는 분야가 많기 때문에 소관 부처와의 협업이 필수적이다.
“정책 확장 더불어 예산 확보 중요”
무엇보다 재원 확보의 중요성을 강조하고 싶다. 아무리 잘 된 정책이어도 재원이 충분히 확보되지 않으면 효율적인 행정을 기대할 수 없다. 환경부의 상수도관리 투자사업, 생태하천사업을 비롯해 행자부의 소하천사업, 산림청의 사방댐사업 등의 예산에 대한 효율성 검토가 절실히 요구된다.
아울러 ‘4대강 재자연화’가 하루빨리 진행되어야 한다. 지금 이 시간에도 낙동강의 물고기 떼죽음 소식이 페이스북 등 각종 SNS를 통해 빠르게 확산되고 있다. 그러나 이에 대한 원인 파악이 빠르게 이뤄지고 있지 않아 낙동강의 상·중·하류에 대한 24시간 실시간 기온측정 시스템 등 각종 모니터링 시설을 확대해야 한다.
가뭄으로 인한 수질·수생태 문제 외에 수돗물 문제에 대해서도 정책 확장과 통합관리가 필요하다. 세계적으로 안전하고 깨끗한 물을 넘어 맛있는 수돗물까지 등장하고 있는 가운데, 낙동강의 수돗물은 여전히 안전조차 보장되지 않은 실정이다. 이에 대한 정책적 관심을 기울여야 하는 때라고 판단된다.
마지막으로 환경부는 적절한 시기에 4대강 사업 등 그간의 정책 실패와 관련하여 국민 앞에서 성찰하고 향후 환경정책 추진방향에 대해 간략하게나마 발표하는 기회를 가지기를 바란다.
[『워터저널』 2017년 8월호에 게재]