Issue & Trend  우리나라 물관리체계 개편 필요성


“「물관리기본법」 제정 통해 고질적 물문제 해결 필요

시민사회와 협력해 지자체별 수리자치권 강화해야”


▲ 물개혁포럼·환경운동연합·시민환경연구소·강살리기네트워크가 공동 주최한‘우리나라 물관리체계 개편에 관한 토론회’가 지난 3월 3일 서울 NPO센터 주다교육장에서 열렸다.

 Part 02. [전문가 토론] 우리나라 물관리체계 효율적 개편 방안  

물개혁포럼·환경운동연합·시민환경연구소·강살리기네트워크가 공동 주최한 ‘우리나라 물관리체계 개편에 관한 토론회’가 지난 3월 3일 서울 NPO센터 주다교육장에서 열렸다.

염형철 환경운동연합 사무총장의 사회로 진행된 전문가 토론에서는 △허재영 대전대학교 토목공학과 교수 △김좌관 부산가톨릭대학교 환경공학과 교수 △장석환 대진대학교 건설시스템공학과 교수 △이현정 국토환경연구소 책임연구원 △김승 한국건설기술연구원(KICT) 수자원·하천연구소 선임연구위원 △김진홍 중앙대학교 건설환경플랜트공학과 교수 등 각 대선주자 캠프의 물 관련 싱크탱크(Think tank) 및 전문가 6명이 패널로 참석해 차기 정부가 해결해야 할 우리나라 물관리체계 개편 방안에 대해 제언했다. 이날 토론 내용을 요약했다.

“물관리 더욱 어려워질 것으로 전망”

▲ 염 형 철
환경운동연합 사무총장
■ 염형철 사무총장(좌장)  지난 수십 년간 우리나라는 수백조 원에 달하는 막대한 예산을 투입해 각종 물관리 정책사업을 추진했다. 그럼에도 불구하고 많은 전문가들은 향후 물관리가 더욱 어려워질 것이라는 전망에 동의를 표하며, 이러한 상황을 타파하기 위해서는 정책 측면에 있어 대대적인 변화가 이뤄져야 한다고 지적했다.

이번 토론에는 각 대선후보 캠프에서 향후 물관리 정책에 상당한 영향력을 미칠 수 있는 주요 인사들이 참여한 만큼 우리나라 물관리 문제를 해결하고 발전시키기 위해 차기 정부가 그리는 청사진을 엿볼 수 있는 자리가 될 것이다. 아울러 이 자리에서 논의된 사안들이 차기 정부 정책에 긴밀하게 반영되기를 기대한다.

“충남, 녹조사태에 수문 상시 개방 요청”

▲ 허 재 영
대전대학교 토목공학과 교수
■ 허재영 교수  원자력과 화석연료 대신 신재생에너지를 사용해야 한다고 주장하는 일부 사람들은 지금의 에너지 소비 수준을 유지하기를 바라지만, 신재생에너지는 현재의 에너지 공급을 충당할 만큼 확장될 가능성이 높지 않아 이러한 주장은 어불성설에 가깝다. 물정책도 에너지와 마찬가지로 수급 실태부터 정확히 파악한 후에 제한된 자원을 가장 효율적으로 사용하기 위한 물산업 측면에서 논의해야 한다.

지난 2012년 금강 백제보 상·하류에서는 보 설치로 인해 용존산소량이 부족해지자 물고기 30만 마리 이상이 폐사를 당하는 등 4대강 사업 이후 많은 문제가 발생했다.

이에 충청남도는 2011년부터 금강 수환경 모니터링 사업을 지속적으로 실시해오고 있으며, 조사 결과를 바탕으로 안희정 충남지사는 지난 1월 보 갑문 상시 개방을 골자로 하는 제안을 정부에 강력하게 요청했다.

이에 정부는 4대강 수질 악화 및 녹조 발생에 대응하기 위해 보 관리 수위를 양수제약수위에서 지하수제약수위로 낮춰 수문을 상시 개방하겠다고 밝혔다. 보 개방을 통해 하천 생태계를 복원하는 것에서 나아가 향후 중앙·지방정부와 시민사회는 4대강을 살리기 위해 함께 모니터링을 실시하고 분석 결과를 공유·토의하는 등 협력해야 한다.

“「물관리기본법」 발의…제정 의지 확고”

물관리 부서의 통합은 현실적으로 가능한 것인지 아직은 판단하기 어려운 일로, 정부부처 간의 의견일치가 이뤄지지 않으면 실질적으로 법안이 추진될 수 없다. 따라서 우선은 국가 및 유역위원회 형태로 진행하는 것이 가장 실현가능성이 높으며 합당하다고 판단된다.

현재 물관리는 중앙정부의 독점 하에 있으나 상당 부분 해당 지역으로 업무가 이양되어야 한다. 간혹 지방은 중앙에 비해 물을 관리할 능력이 부족하다는 지적이 제기되나 능력이 없으면 키우면 되는 일로, 전문가의 지원을 받고 시민사회와 협력해 나간다면 충분히 가능하다.

한편, 앞서 주제발표에서 언급되었듯이 주요 물정책 과제가 무엇이냐는 질문에 「물관리기본법」이 제정되어야 한다는 답변이 35%로 가장 많았다. 많은 전문가들이 법의 필요성을 절감하는 만큼 현재 7개의 법안이 발의된 상태이며 그 중 하나는 충남도가 작년에 제안한 것이다. 내용은 타 법안과 크게 다를 바 없지만 「물관리기본법」에 대한 충남도의 확고한 의지를 확인할 수 있다.

아울러 상수원의 수질을 개선함으로써 국민의 수돗물에 대한 불신을 해소하는 등 인식 변화를 유도해 수돗물 직접음용률을 높여야 한다. 또 물서비스의 지역 간 불균형과 계층 간 격차는 조속히 해결되어야 할 안건으로 모든 계층에게는 물기본권이 반드시 보장되어야 한다.

“통합관리 위한 ‘물 하나로 정책’ 제안”

▲ 김 좌 관
부산가톨릭대학교 환경공학과 교수
■ 김좌관 교수 세부적인 물 관련 정책은 법을 통해서 구현되어야 하며 보다 근원적으로는 「물관리기본법」을 통해 현재 우리나라가 겪고 있는 물관리의 고질적인 문제를 체계적으로 해결해나가야 마땅하다.
어떤 방식으로든 「물관리기본법」을 통해 제도적 인프라가 시작되어야 하나, 실질적인 대선 상황과 연관해 생각할 때 지금은 법을 통해 만들어질 수 있는 여건은 아니라고 판단된다. 그렇다면 차기 정부가 짧은 시간 내에 할 수 있는 것은 무엇이냐에 초점을 맞춰야 한다.

현재 4대강 보 관리는 국토부가, 수질은 환경부가 각각 관리하고 있어 소위 ‘녹조라떼’ 현상 등이 발생하고 있다. 강을 강답게 만들기 위해서는 물이 정체된 것이 아니라 흘러야 하므로 조속히 수문을 개방해야 옳으나 강을 관리하는 부처가 나눠져 있는 탓에 제대로 된 물관리는 바라기 어려운 상황이다.

그러나 행정조직 체계의 일원화는 법 개정이 아니라 국무총리훈령만으로도 충분히 가능하다. 이에 수량과 수질을 통합 관리하는 내용을 골자로 하는 ‘물 하나로 정책’을 구상해 문재인 캠프 정책본부에 제안한 상태이다.

“대통령 직속 자연복원위원회 구성”

4대강 복원사업은 대통령 직속 장관급 4대강 자연복원위원회를 새로 구성해 국민의 눈높이에 맞춰 단계적으로 밟아나가야 한다. 조사, 모니터링, 연구 등 관련 복원사업을 진행할 때에 위원회는 중앙정부의 독자적인 행보가 아닌 시민사회와 협력해 추진해야 한다.

한편, 물관리에 있어 지역의 수리자치권이 한층 강화되어야 한다. 지금까지는 중앙정부에서 물정책을 시행함에 있어 지역 주민의 의견과 이해관계를 제대로 반영하지 못한 채 대부분의 정책이 시행되어 왔으나 앞으로는 주민과 시민사회의 의견을 적극 반영할 수 있도록 관련 행정 절차 및 제도가 마련되어야 할 것이다.

수리자치권은 중앙과 지방이 함께 공유하는 제도적 틀이 무엇보다 중요하다. 예를 들어 낙동강을 취수원으로 하는 부산은 오래 전부터 남강의 물을 요구하고 있지만 받아들여지지 않고 있다. 그동안 중앙정부가 해왔던 이른바 ‘밀어붙이기식’ 수자원정책에 대한 불신이 주요 원인 중 하나로 파악된다.

지역의 수리자치권을 확보하기 위해서는 지자체가 스스로 수도사업을 통해 수리권을 만들어내야 한다. 가령 오랜 갈등을 겪고 있는 부산과 경남은 협력을 통해  ‘BK-water(부산·경남 수자원공사)’와 같은 새로운 형태의 거버넌스를 구축하여 지역의 물문제를 주민과 더불어 해결해나갈 필요가 있다.

“유역단위 분산형 물관리 시스템 구축”

▲ 장 석 환
대진대학교 건설시스템공학과 교수
■ 장석환 교수 본격적으로 안철수 후보 캠프에서 에너지·환경·물 분야의 정책을 담당하게 된다면 다음과 같은 취지를 가지고 구성해나갈 계획으로, 정책에 반영이 될지는 아직 미지수다.

지금까지는 이수·치수·환경이라는 말이 매우 보편적으로 사용되어 왔으나 최근 여기에 재해 분야가 포함됐다. 그동안 우리나라 물정책은 지표수와 먹는물 위주였으나 앞으로는 물산업과 지하수를 포함하는 등 물에 대한 기본적인 가치와 개념을 재정립하여 정책의 범위를 보다 확장할 필요가 있다.

또한 중앙집중형의 물관리 정책보다는 유역단위의 분산형 시스템으로 체계를 바꿔나가야 하며, 현실성이 부족한 물관리 일원화를 추진하기보다는 부처들을 통합 조정하여 관리할 수 있는 물관리위원회를 조직해야 한다.

현재 분산화된 부처들로 인해 사업의 중복성과 예산의 낭비 문제가 심각한 실정이다. 예를 들어 침수가 잦은 한 시가지를 대상으로 환경부와 국토부, 국민안전처는 각각의 도시침수예방사업을 추진하고 있는데, 이는 동일 업무에 대한 부서의 경계가 모호한 까닭에 발생되는 폐해이다.

“워터 데탕트로 남북간 이익 증대 가능”

중국, 일본, 인도네시아는 계절풍에 의해 여름철에는 고온다습하고 겨울철에는 저온건조한 대표적인 몬순기후에 속하는 국가들이다. 이들의 수자원정책 총괄 부서를 살펴보면 중국은 수리부, 일본은 국토교통성, 인도네시아는 공공사업부이며, 수질의 경우 중국은 환경보호국, 일본은 환경성, 인도네시아는 환경부가 각각 담당한다.

반면, 영국은 환경식품농촌부, 독일은 환경·자연보호·원자력안전부, 프랑스는 환경·에너지·지속가능개발·해양부, 네덜란드는 인프라환경부에서 담당하는 것과 같이 유럽은 환경부에서 수자원 정책을 총괄하며, 수질 규제는 그 아래에 환경청을 따로 두어 강력한 감찰이 가능한 구조로 되어 있다.

이와 같이 물관리 일원화를 전체적으로 추진하는 것은 상당히 어려운 일로 보다 효율적으로 운영하기 위해서는 물관리위원회에 강력한 통합 기능을 부여할 필요가 있다.

한편, 한때는 비정치적·비군사적 문제를 통하여 남북 관계의 평화협력 및 긴장 완화를 바라는 취지에서 국제관계에서 긴장 완화를 의미하는 데탕트에 생활 필수요소인 물을 합쳐 ‘워터 데탕트(Water Detente)’라는 말이 통용되었다.

남북의 공유하천에 대한 관리는 이른바 ‘논제로섬 게임(non-zero sum game)’으로 서로 협력해 양측의 이익을 증대시킬 수 있는 방안을 찾아 물관리를 추진할 필요가 있다. 예를 들어 임진강 뱃길을 복원하여 관광사업을 한다면 그 수익을 모두 북한에 주더라도 우리는 물을 받음으로써 훨씬 많은 경제적 이득을 취할 수 있다.

“공공성 확보 위한 물관리 정책 추진”

▲ 이 현 정
국토환경연구소 책임연구원
■ 이현정 책임연구원 물정책의 기본은 기업의 이익보다 물의 공공성 확보를 우선시하는 것이며 빈부격차에 상관없이 국민 모두가 안심하고 맑은 물을 공급받을 수 있도록 하는 것이다. 그러나 이명박·박근혜 정부에서는 이러한 원칙이 제대로 지켜지지 않았다.

특히 박근혜 정부에서는 청문회를 열어 4대강 사업의 책임을 묻기는커녕 입찰 담합으로 조달청의 부정당업자 제재 대상이 되었던 17개 건설사를 2015년 8월 15일에 100% 특별사면 조치했다. 이명박 정부에 이어 또다시 국민의 안전이 아닌 기업의 이익을 위한 물관리 정책을 시행한 것이다.

2017년도 환경부 물환경정책국의 총 예산은 6천200억 원인데, 그 중 약 20%에 해당하는 1천300억 원의 예산이 공단폐수처리시설 확충사업 예산으로 산정된 반면, 공공수역 녹조발생에 대한 대응 예산은 단 210억 원에 그쳤다.

공단폐수처리시설 확충사업 예산은 1996년까지만 해도 원인자부담 원칙에 따라 기업이 부담하게 되어있던 것을 정부가 기업 활성화를 위해 지원해주는 형태로 점점 늘려나갔다.

이처럼 녹조가 창궐하고 공공수역이 망가지고 있는 상황에서 기업을 위한 폐수처리시설에만 막대한 예산을 투자하는 모습 자체가 박근혜 정부의 기업친화성을 단적으로 보여준다고 할 수 있다.

앞으로의 물정책은 공공재로서의 물, 즉 누구나 안심하고 마실 수 있는 모두의 물을 모토로 삼아야 한다. 지난해 부산 기장군 해수담수화 사건과 대전 고도정수처리시설 민간투자사업(BTO)을 둘러싼 민영화 사건 등 논란이 있었다. 상수도 민영화사업은 국내외에서도 실패가 명확한 사업으로 평가되며 전 세계적으로 현재 공영화 추세가 뚜렷하다. 이에 정부는 책임지고 국민에게 맑은물을 공급할 의무가 있다.

“수질 및 자원관리 부서 일원화 필요”

2014년에 시민환경연구소가 서울시민을 대상으로 수돗물을 왜 마시지 않는지 설문조사를 한 결과, 50% 이상이 원수의 수질오염 때문이라고 답했다.

4대강 사업 이후 낙동강에 녹조가 증가하면서 낙동강 정수장에는 소독부산물인 트리할로메탄(THM)이 증가했다. 아무리 기준을 높여 고도정수처리를 한다고 해도 낙동강에 녹조가 창궐한 상태에서 안심하고 수돗물을 마실 수 없음은 당연하다. 이에 차기 정부는 공공수역의 수질부터 개선해야 한다.

한편, 더이상 신규 댐이 필요치 않은 우리나라는 수질 및 자원 관리 성격의 부서가 물관리 일원화의 주체가 되어야 한다. 중앙에 수자원의 배분과 관리를 최우선으로 하는 국가 물관리위원회를 신설하여 유량과 수질을 일원화해서 관리하되, 유역별로 위원회를 구성하여 유역 내 지자체와 지역 주민들이 실질적인 집행의 주체가 되어야 한다.

일방적으로 정치권이 시민을 통치하는 것이 아니라 시민과 함께 의논하고 결정하는 새로운 거버넌스(governance) 형태인 ‘협치(協治)’에 따른 의사결정 구조가 만들어져야 한다. 또한 국가 물관리위원회와 유역별 위원회는 4대강 재자연화를 위한 특별기구를 설치해 수질 개선 및 녹조 대응에 최선을 다해야 한다.

특히 4대강 사업 폐해의 가장 큰 책임을 지고 있는 K-water는 최근 한국수력원자력에서 관리하는 수력발전용 댐까지 직접 관리하고자 기능조정을 강행하고 있다. 부채가 늘어나는 기업에게 더 많은 권한을 주는 것은 옳지 않으며, 이에 수공의 해체를 주장하는 바이다.

“물관리 체제 개혁 후 실행과제 논의”

▲ 김 승
KICT 수자원·하천연구소 선임연구위원
■ 김 승 선임연구위원 물관리 체제 개혁의 필요성을 강조하기 위해 실행과제를 논의하는 것은 분명 필요하지만 정책부터 개혁된 후에 그 조직과 여건을 고려하여 논의해도 늦지 않다.

물관리는 대표적인 공공업무이며 사회적 수요에 따라 △계측과 감시 △문제의 인식과 개념화 △문제해결방안의 확보 △방안의 시행 등 4단계를 반복하여 발전 또는 퇴보해간다. 이러한 과정은 법과 제도 하에서 지탱된다.

박근혜 정부가 출범하면서 2013년 9월 4대강 조사평가위원회가 구성됐지만 정작 4대강 사업이 적법하게 추진되었는지, 경제적 타당성은 있는지, 부정적 영향은 무엇인지, 유지할 만한 가치가 있는지 등의 관한 문제는 여전히 미제로 남아 있으며, 관련 정보는 투명하게 공개되지 않고 있다.

위의 4단계가 정상적으로 수행되었다면 지금쯤 4대강 사업의 문제가 적나라하게 공개되어 해결방향이 제시되었을 테지만 현실은 불행히도 그렇지 않다. 가령 4대강 사업은 풍수예방과 용수공급을 목적으로 계획됐지만 정작 그 실효성은 여전히 과학적으로 검증된 바 없다. 이러한 물관리 체제의 총체적 부실을 그대로 둔 채 개혁 없이 단편적인 실행과제를 선택하여 추진하는 것은 과거를 답습하여 예산만 낭비할 우려가 있다.

현재 4대강 사업 검증 및 인공구조물 해체와 재자연화를 위한 특별 법안이 발의되어 있다. 분명 차기 정부에서 4대강 사업 정비는 시급하고 불가피한 사업이지만 물관리 체제의 개혁 없이 특별법을 제정하여 4대강 사업의 정비를 시도할 경우 물관리 전반에 혼란을 초래할 가능성이 높다.

또한 4대강 사업 정비는 용수 공급, 홍수 관리, 토질·생태 관리, 물순환, 유역 관리, 물관리 조직 및 시스템 등 물관리 전반에 영향을 미치므로 사실상 모든 물관리 법정계획과 관련되어 있다. 차후 중앙·지방정부가 수립하는 모든 물관리 법정계획과 사실상 연계될 수밖에 없으므로 특별법에 의한 한시적인 활동보다 개혁된 물관리 체제 안에서 추진하는 것이 보다 합리적이다.

“대통령실 산하에 물관리위원회 설치”

물관리 개혁은 「물관리기본법」 제정에서 출발해야 한다. 우리나라 물관리 문제의 원인은 계측과 분석, 문제의 인식과 해결방안의 개발, 사업의 계획과 시행 등 정상적인 물관리 틀이 정착되지 않는 데 있으며, 이에  「물관리기본법」 제정은 우리나라에 정상적인 물관리 틀을 정착시키기 위한 최선의 선택일 수 있다.

현재 국회에 발의되어 있는 7개의 「물관리기본법」 법안은 대동소이하며, 대통령실 혹은 국무총리실에 국가 물관리위원회를 설치하여 운영함으로써 유역단위의 통합 물관리를 추진하는 것을 골자로 한다. 다만 「물관리기본법」을 당장 제정하기는 어려우므로 차기 정부는 대통령실 안에 대통령령으로 우선 국가 물관리위원회를 설치하고 이를 통해 물관리 틀을 정상화해야 한다.

현 시점에서 4대강 사업의 주체였던 중앙부처를 선택하여 다른 부처의 물관리 기능을 통합시키는 것은 바람직하지 않다고 판단되며, 그렇다고 해서 특별법으로 설치된 한시적 위원회에 향후 지속적으로 영향을 끼칠 국가 물관리계획의 대부분을 맡길 수 없다.

결국 대통령실 산하 물관리위원회가 이 역할을 맡을 수밖에 없으며, 장기적으로 법적 지위를 확보하여 4대강 사업 정비 등 실행과제들을 우선순위에 따라 시행할 필요가 있다.

만일 지금 발의되어 있는 「물관리기본법」이 통과되지 않는다고 해도 대통령실 산하 국가 물관리위원회가 주체가 되어 법 제정을 포함한 물관리 개혁을 계속 추진해나간다면 우리나라 물관리는 희망이 있다고 판단된다.

“내용 유사한 10대 과제 보완 필요”

▲ 김 진 홍
중앙대학교 건설환경플랜트공학과 교수
■ 김진홍 교수 물개혁포럼, 강살리기네트워크, 수돗물시민네트워크, 대한하천학회는 물 관련 전문가 및 일반 시민을 대상으로 차기 정부의 물정책 과제에 대한 공감대를 파악하고 다양한 의견을 수렴하고자 시행된 설문조사를 바탕으로 분야별 주요 물정책 10대 과제 초안을 작성했다. 그러나 급박하게 만들어진 탓에 다소 아쉬운 부분이 있다.

예를 들어 분야별 과제는 △4대강과 물환경 개선 △건강한 수돗물 정책 △물순환과 수생태 건강성 회복 등 3개로 나눠 구분했으나, 4대강과 물환경 개선 분야는 물순환과 건강성 회복 분야와 유사한 측면이 존재한다. 또 10대 주요과제에서 4번의 지표면 특수성 확대 및 보전으로 물순환 건전화는 8번의 물순환 회복과 지하수 보전으로 가뭄을 예방하고 하천 건천화 방지와 내용적으로 유사해 보완이 필요하다.

한편, 설문조사 결과 물순환과 수생태 건강성 회복 분야에서 지표면 투수성 확대 및 보전은 전문적인 사안임에도 불구하고 이에 대한 요구가 25.3%로 가장 높게 나타나 시민들의 향상된 의식 수준을 알 수 있다.

“수량·수질·수생태계 종합적 고려 필요”

물은 기본적으로 수량, 수질, 수생태계로 구분됨에도 불구하고 그동안 많은 전문가들은 물관리에 관해 논의할 때 수량만을 화두로 삼아왔다. 「물관리기본법」 역시 지난 십여 년간 수량 위주로 법안이 작성되어 왔으나 4대강 사업의 여파로 수질 및 수생태계가 주목을 받기 시작하면서 이제는 「물관리기본법」도 수량, 수질, 수생태계를 종합적으로 고려한 기본법이 되어야 한다는 주장이 제기되기 시작했다.

물개혁포럼은 물복지를 달성하기 위한 3대 권리로 △물을 마실 권리 △물을 이용할 권리 △물을 즐길 권리 등을 제안한 바 있다. 여기에서 마시고 이용할 권리는 수량에, 즐길 권리는 수량과 수생태계에 초점을 맞춘 것으로 분석되며, 가능하다면 이 역시 수량, 수질, 수생태계를 균등하게 고려하기 위한 논의가 이뤄져야 한다.

아울러 용어 사용에 있어 의미를 더욱 명확히 제시할 필요가 있다. 어떻게 물을 마시고 이용하고 즐기는 것인지 추상적인 부분을 보다 구체화해야 일반 시민들이 이해하기 쉽다. 또 물개혁포럼이 제시한 3대 목표인 △건전한 물순환 회복 △기후변화에 강한 물관리 △자연과 인간이 나누는 물 등에서도 의미가 모호한 부분이 있어 ‘건전한’을 ‘건강한’으로 바꾸는 등 세심한 보완이 요구된다.  

[『워터저널』 2017년 4월호에 게재]

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