창간 12주년 특집 ➊  Part 01. 「물관리기본법」 제정 방향

“「물관리기본법」 지금까지 아홉 차례 제정 실패”

1997년 최초 발의됐으나 부처간 이견으로 무산…함진규·정우택 의원 법안 심사
공공성·통합관리 등 기본원칙 보완되고 체계적인 통합물관리계획 담은 법안 필요

최근 기후변화로 인한 국지성 호우 및 가뭄이 빈발하고 전 세계 곳곳에서 물의 이용과 관련한 물분쟁이 발생함에 따라 △기후변화 대응 △지속가능성 △통합물관리 등의 키워드가 물을 둘러싼 큰 화두로 떠올랐다. 이를 반영한 새로운 물관리 체계로의 접근을 위해서는 제도·법령의 뒷받침이 필수적으로, 우리나라에서도 과거부터 「물관리기본법」 제정을 위한 노력이 있어 왔다.

우리나라는 분야별로 물관리 인프라가 상대적으로 잘 갖춰져 있는 수준이나, 정부부처 간 협력이나 이해당사자가 참여하는 거버넌스(governance) 부분에서는 매우 낮은 수준에 머물러 있다. 우리나라의 현행 물관리 체계를 살펴보면 하천관리, 치수, 이수 등 수량관리는 국토교통부, 수질관리 등은 환경부, 농업용수 개발 및 관리는 농림축산식품부, 수력발전은 산업통상자원부, 소하천 정비 및 재해대응 등 안전관리는 국민안전처에서 담당하는 등 각 기관이 그 고유 기능을 담당하는 방식이다.

이러한 분산형 물관리 체계는 보다 전문성 있는 업무추진이 가능하다는 강점이 있는 반면, 각 부처 간 기능의 연계와 협업이 부족하다는 단점을 가진다. 때문에 홍수, 가뭄 등 자연재해 발생 시 신속한 대응이 어렵고, 물 관련 사업 시행 시 중복 투자로 예산이 낭비되는 등의 문제점이 계속해서 지적되어 왔다.

물관리 기본원칙 담은 기본법 부재

우리나라는 1961년 「하천법」이 제정된 이래로 필요에 따라 수량, 수질, 수재해에 관한 각각의 법률이 제정되어, 2016년 현재 물 관련 법률이 약 20여 개에 이른다. 그러나 정작 물관리의 방향과 기본원칙을 제시하고 각 부처 간 물관리 업무를 조정하는 기능을 담은 「물관리기본법」은 부재한 상태이다.

1997년부터 2015년까지 약 20년간 총 9건의 「물관리기본법(안)」이 국회에서 발의되었으나 법안 제정으로 이어지는 데 실패했다. 현재 제20대 국회에서는 2건의 「물관리기본법(안)」만이 발의되어 국토교통위원회에서 논의가 이루어지기를 기다리고 있다.

국회, 정부, 시민단체 등 다양한 집단에서 「물관리기본법」 제정을 추진하려는 움직임이 본격화되는 등 법안 제정 가능성이 그 어느 때보다 높이 점쳐지고 있는 가운데, 그간 「물관리기본법」 제정의 추진 경과와 각각의 법안에 대한 분석 및 평가를 통해 법안에 포함되어야 할 주요사항을 점검할 필요가 있다.

최초 기본법 부처간 갈등…제정 무산

우리나라에서 「물관리기본법」이 가장 처음 발의된 때는 1997년 6월로 당시 방용석, 한화갑 의원 등 28명은 ‘환경부로 물관리 일원화’를 골자로 한 기본법 제정안을 발의하였다. 이는 우리나라 최초의 「물관리기본법(안)」이나, 부처 간 이해조정이 어려워 법 제정이 무산되었다.

이후 2000년 김대중 대통령은 물관리 일원화 방침을 밝히고 지속가능발전특별위원회(PCSD, 이하 지속위)에 물관리 체계 개선을 논의과제로 제안했다. 이에 이듬해인 2001년 지속위 주관 국정과제로 물관리 일원화 문제에 대한 검토가 시작됐으며, 같은 해 4월 국회에 의원 연구단체인 ‘물관리정책연구회’가 설립되어 당시 한나라당 정병국 의원을 필두로 제16∼17대 국회에 걸쳐 활동했다. 8월에는 한나라당 정책방향 정립을 위해 개최된 물정책 토론회에서 △유역별 물관리 체계 △댐 통합운영 △지하수 및 상수도 관리 일원화 등이 논의되기도 했다.

2003년 4월에는 지속위 주관으로 지속가능한 물관리 체계 개선을 위한 공청회가 열려 ‘국가물관리위원회 신설 및 기존 부처로의 통합’, ‘물 관련 부처의 신설’ 등에 대한 다양한 의견을 수렴하였으나 최종 합의도출에는 실패하였다.

환경부·건교부 공동 기본법 입법예고

제16대 노무현 대통령은 대통령후보 선거공약으로 물관리 일원화를 제시하며 참여정부 집권에 따라 ‘지속가능한 물관리 체제 구축’을 100대 국정과제 중 하나로 선정했다. 이로 인해 2003년 지속위 주관 국정과제로 물관리 일원화에 대한 재검토가 시작되었다.

2004년 2월 전문가, 시민단체 등 18명으로 구성된 ‘물관리정책연구팀’이 만들어졌으며, 7월∼12월에는 관련 부처 협의 및 30여 개 단체의 토론회가, 2005년 1월∼4월에는 정부혁신지방분권위 협의 등이 진행되었다.
2005년 10월 국정과제회의에서 노무현 전 대통령은 ‘국가물관리위원회 신설안(3안)’을 채택했으며, 이때 △국무조정실에 물관리 정책 협의조정 기능 신설 △환경부·건설교통부 물관리부서 통합 및 환경부로 일원화 △국가물관리위원회 설치 및 「물관리기본법」 제정 등의 사항이 결정되었다.

이후 2006년 2월 국무총리실 주관으로 관계부처와 민간전문가 등의 의견을 수렴해 「물관리기본법」 제정안이 마련되었으며, 환경부가 법안을 만들고 건설교통부가 기본법 시행령을 제정키로 합의하였다. 마침내 그 해 8월 환경부와 건설교통부가 공동으로 「물관리기본법 제정 법률(안)」을 입법 예고했다.

환경부 주도 물관리 일원화 심의 무산

그러나 이후 2006년 9월 국회 환경노동위원회 소속 열린우리당 의원 공동으로 ‘상수도통합관리 방안 공개토론회’가 개최되어 건설교통부의 광역상수도 업무를 환경부로 이관하자는 주장이 제기되었다.

당시 환노위 위원장이었던 우원식 열린우리당 의원은 정부의 「물관리기본법」을 국회에 제출하기에 앞서 수도정비기본계획의 수립 주체 및 광역상수도·지방상수도 등 일반수도사업의 인가권한을 환경부로 일원화하고, 수도에 관한 업무 관리감독 권한만 환경부장관 소관으로 이관한다는 내용을 담은 「수도법」 및 「한국수자원공사법」 개정안을 대표발의했다.

다음달인 10월 환경부가 제출한 「물관리기본법」 제정안에 대한 심의가 무산되자, 우 의원은 자신이 대표발의한 법안 제정안의 심의조건으로 「수도법」·「한국수자원공사법」 개정안의 우선통과를 주장했으나 「물관리기본법」은 17대 국회 회기 종료로 2008년 5월 자동폐기됐다.

20대 국회 함진규안·정우택안 발의

2009년에는 3월, 8월, 10월에 걸쳐 김소남 의원, 이윤성 의원, 이병석 의원이 각각 「물관리기본법」을 발의했으며, 이후 11월에 「물관리기본법」 제정안이 국토해양위원회 소관으로 배정되었다.

그러나 물관리 주체별 갈등과 대립을 해소하고 상호협력을 통해 물관리 기본원칙 및 이념을 정립하기 위한 당초 취지와는 달리, 물관리 행정부처 간의 통합에만 초점이 맞춰져 부처 간 갈등만 증폭된 결과 더 이상의 논의가 이루어지지 못하고 3건의 법안 모두 제18대 국회에서 처리되지 못한 채 2012년 5월 국회 회기 종료로 자동폐기되었다.

19대 국회에 들어서는 2013년 2월 함진규 의원이 「물관리기본법」을 발의, 국토교통위원회 소관으로 배정되었으며 이는 17·18대 정부안과 동일한 내용을 담고 있다. 이후 지난해 7월 정무위원회 위원장인 정우택 의원이 ‘국회 스마트 물포럼’ 소속 ‘물관리기본법 제정 연구회’ 활동을 통해 「물관리기본법」을 발의했으며, 11월에는 김상희 의원과 양창영 의원이 관련 내용을 추가·보완해 각각 발의했다.

특히 함진규안, 김상희안 등 3건은 「물관리기본법」 최초로 국토교통위원회 법안심사소위원회에 회부되었으나 총선 등 국회일정으로 인해 심의되지 못하고 2016년 5월 임기가 만료되었다. 양창영안 역시 국토교통위원회 상정대기 상태에서 자동폐기에 그쳤다.

가장 최근인 올해에는 제20대 국회의 개원과 동시에 「물관리기본법」 제정 움직임이 나타나고 있다. 지난 6월 함진규 의원을 시작으로 8월에는 정우택 의원이 「물관리기본법」을 발의했다. 함진규안은 부처 간 이견으로 폐기 처리됐으나 정우택안은 현재 진행 중으로, 발의 내용은 19대 국회 때와 동일하다.

지금까지 발의된 「물관리기본법(안)」은 발의자와 내용의 유사성에 따라 크게 △방용석안 △정부안·김소남안·함진규안(이하 ‘정부안’) △이윤성안 △이병석안 △정우택안 △김상희안 △양창영안으로 구분된다.

가장 처음 1997년 제15대 국회에서 발의된 방용석안은 우리나라 최초의 「물관리기본법(안)」으로, 지표수·지하수 및 수량·수질의 관리체계를 일원화하여 통합물관리 체계를 구축하고, 물의 혜택을 모든 국민이 균등하게 향유할 것을 제시했다. 특히 △상·하류 지역주민간 비용 분담 원칙 △5년 주기 물관리 기본계획 수립 △총리실 산하 국가물관리위원회 및 유역별 유역물관리위원회 설치 △정부출연 법인 한국물관리연구원 설립 등을 주요 내용으로 했다.

방용석안은 우리나라의 물관리 문제점을 개선하려고 한 최초의 시도라는 데 의의가 있으나, 물관리 체계 일원화 원칙만 제시하고 물관리 기본계획 수립 등을 환경부의 권한으로 규정하고 있을 뿐 환경부로의 행정조직 일원화에 대해서 구체적인 방안을 제시하지 못하였다는 점에서 한계를 가진다.

방용석안은 관련 상임위원회가 부정적 의견을 제시하고 물관리 부처 간 이해조정이 어려워 제정까지는 이르지 못했지만, 이 중 상·하류간 비용분담 원칙은 1999∼2002년 사이에 제정된 「4대강 수계법」 상 물이용부담금 항목으로 입법화되었다.

2006년 제17대 국회에서 발의된 정부안은 실질적으로는 환경부와 건설교통부의 공동법안으로, 물관리 업무의 분산수행으로 인한 연계성 부족 및 업무의 중복·과잉투자로 인한 문제점을 해결하기 위해 국가차원의 물관리 기본계획을 수립하고 ‘국가물관리위원회’를 설치함으로써 물관리 정책 및 업무의 일관성과 효율성을 높일 것을 제시했다.

주요 내용은 △수량·수질을 통합한 물관리 기본원칙 △10년 주기 물관리 기본계획 수립 △국무총리 산하 국가물관리위원회 설치 등이며, 대부분의 법안과 달리 물관리 기본원칙으로 ‘물관리 자료의 정보화’를 추가한 점이 눈에 띈다. 또 방용석안과 달리 물관리 기본계획 수립 주기를 10년으로 확대했으며, 계획 내용으로 △가뭄·홍수 등 재해예방 △물산업 육성 △유역별 관리계획 기본방침 등을 추가했다.

정부안은 정부가 우리나라 물관리의 문제점을 인식하고 자발적으로 해결책을 모색해 「물관리기본법」 제정을 추진했다는 점에 의의가 있다. 그러나 당시 환노위 검토보고서는 △물관리 업무의 실질적 통합을 위한 실체적 내용을 담지 못한 점 △수리권을 법적으로 명시하지 않은 점 △유역별 물관리위원회를 규정하지 않은 점 △물이용 당사자 간의 분쟁을 고려하지 않은 점 등을 한계로 지적했다.

민간 참여 통한 수평적 거버넌스 실현

2009년 발의된 이윤성안은 이전의 방용석안 및 정부안과 비교하여 기후변화 대응, 지속가능한 발전, 삶의 질 향상과 같은 최근의 물 관련 화두를 수용했다. 이 법안에서는 통합수자원관리가 물관리 조직이 반드시 하나로 통합되어야만 가능한 것이 아님을 강조하며, 과거 발의된 법안들은 물관리 체계의 일원화를 위한 법안으로 잘못 인식되어 법 제정에 실패했다고 분석했다.

또 기존에 제시된 물관리 기본원칙에 ‘이해당사자 참여’, ‘정보공개’ 등의 항목을 추가했으며, △10년 주기 국가물관리전략 수립 및 이에 따른 권역별 물관리 기본계획 수립 △대통령 소속 국가물관리위원회 및 권역위원회 설치 △국가물관리위원회 산하 국가물관리평가원 설치 등을 주요 내용으로 했다.

이윤성안은 국가물관리전략의 수립 권한을 국가물관리위원회에 부여하여 그 위상을 강화했으나, 기본적으로 의결기능보다는 심의·조정 기능을 가진다는 점에서 권한상의 한계가 존재했다. 반면 물관리 관련 중앙행정기관의 장을 위원으로 구성하면서도 광범위하게 민간전문가와 시민사회의 참여를 보장하여 수평적 거버넌스를 실현했다고 평가받았다. 그러나 이러한 수평적 거버넌스가 기존 정부조직과의 관계를 모호하게 하고, 다양한 이해관계 반영으로 물관리 여건 변화에 민첩한 대응을 저해한다는 지적도 제기됐다.

이병석안, 물관리 체계 일원화에 근접

같은 해 발의된 이병석안은 독립적이고 책임있는 국가물관리위원회를 설치하도록 하는 내용을 담아 물관리 체계 일원화에 가장 근접한 안으로 평가받고 있다. 이 법안에서는 국가물관리위원회를 전문가 중심으로 구성하여 물관리 정책 및 업무의 일관성과 효율성을 높이는 한편, 기후변화의 영향에 능동적으로 대처할 수 있는 국가 차원의 기반 마련이 필요하다고 강조했다.

‘기후변화 영향 고려’ 등 기후변화 적응에 관한 내용을 물관리 기본원칙으로 명시했으며, 강력한 권한을 갖는 중앙행정위원회로서 물관리위원회를 구성하고 독립적인 사무수행을 위해 대통령 소속으로 설치하자는 것이 가장 큰 특징이다. 세부적으로는 △20년 주기 국가물기본계획 수립 △대통령 소속 중앙행정기관인 국가물관리위원회 설치 △국가물관리위원회 지원 전문기구로서 수자원정보연구원 설치 등의 내용이 담겼다.

그러나 국가물관리위원회를 기능과 위상에만 집중해 구성한 나머지 유역별 권역위원회나 권역별 물관리계획 등에 대해서는 별다른 규정이 없어 거버넌스 구축에 미흡했다는 평가를 받았다. 아울러 중앙행정기관으로서 독립규제위원회의 위상을 인정하면서도 소관 사무에 대한 의결권이 있는지에 대해서는 모호한 태도를 보인다는 지적도 있다.

정우택안 법원 심사…시행가능성 높아

2015년 발의된 정우택안, 김상희안, 양창영안 중 정우택안은 과거 정부안에 대해 환노위 검토보고서가 지적한 바대로 물사용의 허가제를 명시하고, 물분쟁 조정에 관한 내용을 규정했다. 또 현행 물관리 방식을 통합물관리 방식으로 전환하여 지속가능한 물순환 체계의 확립을 위한 기본이념 및 원칙을 정하는 한편, 국가물관리위원회 및 권역물관리위원회를 설치하여 정책의 일관성과 효율성을 높일 것을 제시했다.

무엇보다 물의 관리자와 사용자가 준수할 기본원칙으로 ‘공공성’, ‘집행의 분권화’, ‘이해당사자의 참여’ 등을 제시하여 물관리의 효율성과 민주성을 확보했으며 지속적인 물이용을 위해 생태환경의 보전과 기후변화의 영향을 고려하도록 했다. 이 외에도 △10년 주기 국가물관리종합계획 및 권역별물관리기본계획 수립 △물사용의 허가제 △물관리위원회의 물분쟁 조정 등을 세부 내용으로 했다.

같은 내용으로 올해에도 발의해 현재 진행되고 있는 정우택안은 상향식 방식(Bottom-up)으로 분산된 물관리계획 간의 중복을 제거하고 행정구역단위가 아닌 유역단위로 물관리 계획을 수립하여 시행 가능성이 높다는 평가를 받고 있다.

특히 「민법」 제231조 및 제234조에 따라 「하천법」에 따른 허가를 받지 않더라도 관습적으로 용수를 사용해 온 자에게 인정되는 수리권을 행정기관에 신고할 경우, 법률에 의한 허가로 간주한다는 제정안은 명확하지 않은 관습법적 권리를 실체적인 권리로 양성화·구체화할 수 있는 제도적 기틀로 평가받고 있다.
또 물관리위원회가 물분쟁을 담당하도록 함으로써 분쟁조정의 실효성을 제고할 수 있을 것으로 기대된다. 다만 권역물관리위원회 설치와 관련해 업무의 중복방지와 효율을 위해 국가물관리위원회를 설치하되, 권역물관리위원회는 필요시 설치하는 것이 바람직하다는 지적도 제기된다.

대통령 직속 물분쟁조정기관 설치 제안

한편, 김상희안은 물관리위원회의 조직 차원에서는 정우택안과 유사하나 물관리 계획의 종류 및 수립방식에 차이가 있다. 물관리 기본원칙으로 물순환 촉진(불투수면적 축소 등)과 대체수자원 개발 등의 항목을 추가했으며, 물관리위원회와는 별도로 물분쟁조정위원회를 대통령 소속으로 설치하자는 내용이 특징이다.

주요 내용으로는 △대통령 직속 국가물관리위원회 및 유역물관리위원회 설치 △10년 주기 물관리기본계획·유역별물관리계획·물관리시행계획 수립 등이 있다. 특히 물관리기본계획은 물관리의 중·장기 전망, 수자원의 개발·이용, 수질 및 수생태계 보전과 개선 등의 내용을 포함해 수립되어야 하며, 이에 따라 유역별물관리계획과 물관리시행계획이 순차적으로 작성되어야 한다.

물 관련 계획 수립에 있어 상향식 방식을 제안한 정우택안과는 달리, 김상희안은 하향식(Top-down) 방식을 채택했으며, 구체적인 실효성에 대해서는 추가적인 검토가 필요할 것으로 판단된다. 또 물분쟁조정위원회의 분쟁조정이 「환경분쟁조정법」에 따른 환경분쟁조정위원회의 업무영역과 중복된다는 지적도 제기된다.
이뿐만 아니라 신청에 의한 분쟁조정만 규정하고 있어 공익에 중대한 피해를 야기하는 분쟁의 경우에는 당사자의 신청이 없더라도 물분쟁조정위원회가 직권으로 조정을 개시하여 적기에 분쟁을 해결할 필요가 있다.

수생태계 건강성 증진 대책 수립 요구

20대 국회서 「물관리기본법」 제정 기대

현재까지 발의된 「물관리기본법(안)」을 살펴보면 기본원칙은 물관리에 관한 국제적 동향, 우리나라의 물관리 상황 등을 반영해 지속적으로 발전·보완되어 왔다. 다만 공공성·통합관리 등 물관리자 및 사용자가 준수할 기본원칙이 보다 보완될 필요가 있으며, 나아가 물 관련 정책계획을 심의·조정하는 △물관리위원회 설치 △통합물관리계획 수립 △물분쟁 조정 △물사용 허가제 확립 등과 관련한 사항이 체계적으로 갖춰진 기본법이 제정되어야 한다.

해외 선진국에서는 이수·치수, 생태환경을 고려한 통합물관리 패러다임이 확산되는 추세로 물위기를 극복하기 위한 거버넌스의 혁신이 요구되고 있다. 특히 유역별 통합물관리 체계를 바탕으로 유역 내 물관리 이해자가 모두 참여하는 통합물관리 거버넌스를 통해 원활한 분쟁 예방 및 해결까지 가능하다고 그 가능성을 높게 평가받고 있다.

그러나 우리나라는 1994년 이후 고착된 수량·수질 이원화에 따른 물관리 정책으로 목표 달성에 한계를 드러낸 상황이다. 기후변화에 선제적으로 대응하기 위해서는 통합물관리가 절실하고 이를 위해 물관리 체계 개편을 위한 법제도의 정비가 시급하다.

지난 1997년부터 지난 제19대 국회까지 9차례에 걸쳐 「물관리기본법」 제정이 추진되었으나, 부처 간 이견으로 번번이 무산되었다. 이번 제20대 국회가 우리나라 물관리 체계의 비효율을 해결하기 위한 「물관리기본법」 제정을 이루어낼 수 있을지의 여부에 각계의 이목이 주목되고 있다.  

 [『워터저널』 2016년 11월호에 게재]