오문성 교수
Special Issue 하수도요금 정상화 필요하다
“하수도요금, 법제화 통한 단계적 요금인상 필요”
하수도 재정건전화 날로 악화…현재 예산으로 사업 자산관리 안정적 정착 어려워
노후하수관 정비·도시침수 대응 등에 24조원 투입…30년 이상 노후관 교체에 급급
자산관리 시범사업 전에 비용 부담 주체·조달 방법 명시·유지관리 비용 등 고려해야
2013년 요금 현실화율 38.3% 그쳐
우리나라는 지난 10여 년간 ‘제1차 국가하수도 종합계획(2007∼2015년)’을 실시한 결과 △하수처리시설 삭감부하량 △하수도·하수관로·우수관로 보급률 △공공하수처리수 재이용률 △하수찌꺼기 재활용률 △하수관로 전산화율 △민간운영비율 등의 지표는 증가한 반면, 하수도요금 현실화율은 오히려 감소한 것으로 나타났다.
하수처리시설 등 인프라가 구축됨에 따라 삭감부하량은 하루 2005년 2천339㎥ 규모에서 2013년 2천979.8㎥ 규모로 증가했다. 공공하수처리수 재이용률은 2008년 10.8%에서 2013년 12.6%로 증가했으며, 하수찌꺼기(슬러지) 재활용률은 2005년 4.8%에서 2013년 51.5%로 대폭 늘어났다. 하수관로 전산화율 또한 2006년 57.9%에서 2013년 81.1%로, 민간운영비율은 2006년 60.4%에서 2013년 74.1%로 증가하는 등 10년간 하수도부문에서 많은 행정·운영적 개선이 있었다.
처리원가·사용요금간 격차가 원인
이처럼 하수도요금 현실화율이 저조한 데에는 수익과 비용 측면 모두에 문제가 있으며, 하수처리원가와 사용요금 간의 격차가 커진 것이 그 원인으로 지목된다. 실제로 하수도요금의 평균단가는 2005년 218.7원에서 2014년 386.2원으로 1.77배 증가한 데 비해, 처리원가는 2005년 363원에서 2014년 987.2원으로 2.72배 증가했다.
노후시설 재정비 19조2천억원 투자
이 외에도 ‘제2차 국가하수도 종합계획’은 1차 계획에서 달성하지 못했던 노후화된 하수도 시설의 증가, 불안정한 자산관리, 지방 공기업의 적자 심화 등의 문제 해결을 목표로 하고 있다.
이에 따라 시설물 정밀진단에도 막대한 비용이 소요됨은 물론, 지하에 매설돼 있는 특성 탓에 굴착공사 등 개·보수 작업에도 어려움이 따를 것으로 예측된다. 설치 후 30년이 넘은 하수처리시설 또한 2013년 기준 6.8%이었으나 2025년에는 52.5%, 2035년에는 83.6%까지 증가할 것으로 예상된다.
이에 환경부는 2030년까지 노후 하수관로 및 노후 하수처리시설 재정비 공사에 각각 16조9천95억 원, 2조2천981억 원 등 총 19조2천76억 원의 재정을 투자하겠다는 방침이다. 또 2040년까지 하수관로에 50조6천억 원, 하수처리시설에 2조7천억 원 등 하수도 부문에 총 53조3천억 원의 재투자 비용이 소요될 것으로 전망되어 노후 하수도 시설의 개선이 단계적으로 이루어질 것으로 기대된다.
기후변화로 하수처리 원가 상승 전망
이에 앞서 하수도 재정에 영향을 미칠 수 있는 외부 요인에 대한 검토가 선행되어야 한다. 최근 기후변화로 건기와 우기 사이 강수량의 공간적·시간적 편차가 심해져 물부족 및 건기의 수질악화가 심화될 것으로 전망됨에 따라 하수처리 원가가 증가할 것이란 예측이 제기되고 있다.
아울러 지난해 OECD 전망에 따르면 물이용 효율 향상, 생활용수 사용량 감소 등으로 1인당 물소비량이 감소할 것으로 예상되는 가운데 현재 우리나라의 하수도요금은 상수도 사용량을 기준으로 부과되므로 장기적으로 상수도 사용량의 감소는 하수도 수익의 악화 요인으로 파악되고 있다.
노후관로 사업에 국고보조율 확대
정책지표 달성을 위한 정책 계획은 크게 △하수도요금 △노후화 투자에 대비한 하수도 국고보조 체계 개선 △하수도 민간 투자 확대 방안 마련 등으로 구분된다. 정부는 2018년부터 요금 현실화 정도에 따라 국고보조를 차등지원할 계획이다.
하수도요금 현실화율과 국고보조를 연계해 현실화 노력을 유도하고, 현실화율 목표 미달 시 국고 보조 지원을 축소할 방침이다. 하수도 사용료 수입이 시설 운영·유지비보다 낮은 지자체는 하수도 신·증설 사업에 국고지원이 제한된다.
또 2017년까지 노후화 투자에 대비한 하수도 국고보조 체계를 개선한다. 노후 하수관로 개·보수 사업의 국고보조율 상향을 검토하는 등 기존 국고 지원 체계를 개편하고, BTO(Build·Transfer·Operate)사업의 추진을 유도하는 등 노후 하수처리시설의 폐지·이전·신설·지하화 등에 따른 국고 보조 기준을 정비할 계획이다.
아울러 하수도 민간투자 확대 방안을 2020년까지 마련한다. BTO, BTL(Build·Transfer·Lease) 방식 외에 시설 재투자를 위한 RTO(Rehabilitate·Transfer·Operate) 방식의 민간투자 확대 방안을 적극 검토할 예정이다. 이에 따라 정부는 2016년부터 2025년까지 국비 총 15조4천227억 원, 지방비 총 8조4천313억 원에 달하는 재원을 매년 단계적으로 마련할 계획이다.
하수도요금 매년 13.5% 인상 불가피
한편, 올해부터 추진되는 ‘제2차 국가하수도 종합계획’의 목표 달성을 위해서는 보다 현실적이고 냉정한 검토와 평가가 필요하다. 2005∼2014년 기간의 전국 하수도요금 현실화율 추이에 따르면 9년간 평균 요금은 218.7원에서 386.2원으로 약 1.77배 증가한 데 비해, 처리원가는 363.0원에서 연평균 9.52%씩 증가해 약 2.72배에 달하는 987.2원을 기록했다.
이에 따라 평균요금을 처리원가로 나눠 계산한 현실화율은 2005년 60.2%에서 2014년 39.1%로 대폭 하락했다. 이러한 상황에서 정부 목표인 ‘2025년 하수도요금 현실화율 80%’를 달성하기 위해서는 처리원가가 연평균 6%씩 증가한다고 가정했을 때 요금을 연평균 13.5%씩 인상해야 하는 결론이 내려진다.
서울시는 2012년부터 3년간 하수도요금을 인상하다가 2014년 3월 이후 동결했으나, 2017년부터 다시 3년간 하수도요금을 33%씩 인상키로 했다. 부천시 역시 지난해 238원/㎥이었던 하수도요금을 올해에는 298원/㎥, 내년에는 358원/㎥으로 약 20% 올릴 예정이다.
서울시와 같은 특·광역시는 2014년 기준 요금 현실화율이 약 66%를 기록했으며, 도 지역은 이보다 훨씬 낮은 24.8% 수준을 기록한 가운데 서울시가 ‘제2차 국가하수도 종합계획’상 목표인 요금 현실화율 90%를 달성하기 위해서는 2025년까지 매해 요금을 전년 대비 10%씩 꾸준히 인상해야 하는 실정이다. 특히 도 지역은 이보다 큰 요금 인상요인이 존재해 환경부의 목표치 달성은 쉽지 않은 상황이다.
현 예산으로 모든 노후관 교체 무리
특히 지선관로 정비 등 하수관로 신설에 5조8천816억 원, BTL임대료로 3조5천623억 원, 지반침하 방지를 위한 노후 하수관 정비사업에 3조9천532억 원, 도시침수 대응 사업에 2조254억 원을 투자할 예정으로, 사업비는 모두 국비로 충당할 계획이다.
지난해 공공하수도 표준사업비 개선 방안에 따르면 하수관로 표준 공사비는 플라스틱관, 아스팔트 기준으로 관의 크기에 따라 미터(m)당 44만5천 원에서 209만6천 원 선으로 다양하다. 이를 킬로미터(㎞) 단위 기준으로 환산하면 D700 기준으로 약 10억4천400만 원이 소요되는 셈이다. 따라서 현재의 예산 약 24조원은 전국적으로 30년 이상 노후화 된 하수관로의 교체비용 정도만 해결하는 수준에 그칠 것으로 전망된다.
그러나 2013년 기준 하수관로 보급률이 약 76.5%인 점과 현재 예산에서 신규 증설비를 고려하면 이는 노후화된 하수관로의 교체가 적절히 이뤄지는 데 무리가 있음을 의미한다. 또 10년 후에는 설치된 지 30년이 경과한 하수관로가 약 2만7천㎞ 더 늘어나 총 4만9천여㎞에 이를 것으로 조사되어 관로의 노후화를 예산이 따라가지 못할 우려가 크다.
지방공기업 적자보전 대책 마련 시급
정부는 자산관리 시범사업에 2017년 10억 원, 2018년 10억 원의 예산을 배정했다. 그러나 문제는 현재의 계획에는 시범사업 이후 하수도 자산관리 확산에 대한 비용이 고려되어 있지 않다는 점이다. 자산관리를 실시하기 위해서는 전국적인 하수도 맵(map)과 데이터를 구축하는 것이 선행되어야 하고 이를 유지·관리하는 데 소요되는 비용을 고려해야 한다.
자산관리 계획에 따른 투자액이 적절한지에 대한 고려가 필요한 시점이다. 비용은 누가 부담할 것인지, 누가 어떻게 재원을 조달할 것인지에 대한 정확한 명시가 이뤄지지 않으면 시범사업에만 그치기 쉽다.
아울러 BTL 및 BTO 사업의 위험성도 인지해야 한다. BTL·BTO 사업과 관련해 향후 상환의무가 도래하는 시설임대료 및 사용료를 직영기업 수입으로 자체 충당하기 어려울 경우, 지방재정 부담으로 작용할 가능성이 크기 때문이다.
행정자치부의 지방공기업 결산 및 경영분석에 따르면 2014년 말 하수도 지방공기업은 87개로 매년 적자가 심해져 누적적자가 6조 원에 달하는 것으로 나타났다. 매년 국비에서 결손보전과 수선비를 일부 지원하지만 이는 전체 적자 규모에 비해 턱없이 부족한 수준이다. 지방 공기업의 누적적자분에 대해서는 결국 지방비나 국비로 지원이 이뤄져야 하는데 이에 대한 대책이 부재하다. 이에 지방 공기업의 적자 보전에 대한 대책 마련이 시급하다고 판단된다.
법제화 통한 단계적 요금인상 필요
앞서 살펴본 바와 같이 하수도 재정은 날로 악화되고 있다. 하수도 사업의 재정건전화를 위해서는 요금 현실화 유지와 안정적인 자산관리가 필수적이다. 요금 현실화를 통해 수익을 증대시키고 자산관리를 통해 비용을 감소시키는 방법 이외에는 대안을 찾기가 어렵다.
하수도는 상하수도 요금, 전기료, 철도요금 등 공공요금 중 요금 현실화율이 가장 낮다. 이에 지속적인 홍보를 통해 하수도 요금 인상에 대한 시민들의 저항을 낮출 필요가 있다. 특히 요금 현실화를 실현하기 위해서는 하수도요금 인상이 정치적으로 결정되지 않도록 요금인상의 법제화 등을 강력히 추진해 나가야 한다.
또 현재의 예산으로는 하수도 사업의 자산관리가 안정적으로 정착되기 어렵다. 중앙정부가 하수도 자산관리를 위해 지방정부에 일정 부분을 지원해 자산관리가 조기에 정착될 수 있도록 노력해야 한다. 이를 위해서는 요금 현실화 정도와 연계 혹은 비용 절감을 이룬 지자체에 우선 지원하는 등의 지원 우선순위나 인센티브제를 적용하는 것이 바람직하다.
[『워터저널』 2016년 10월호에 게재]