한강, 임의적 총량관리제 ‘의무제’ 전환 바람직

소규모 시설 무분별 입지…오염 부하량 증가시키는 결과 초래
팔당, 배출기준 강화 등 사후적 관리방법으로 수질개선 어려워

▲ 김태한 단장

그러나 팔당호수질은 개선되기보다는 오히려 오염도가 높아짐에 따라 정부는 ‘팔당호 등 한강수계 상수원수질관리 특별종합대책’을 마련하고 이를 토대로 종합대책을 지원하기 위한 「한강수계 상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」이 1999년 2월 8일 제정·공포했다.

이 당시 수변구역 149.682㎢도 지정되었으며, 이 법 제8조 규정에 의거 “시장·군수는 지역 수질 관리상 필요하다”고 인정하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 오염총량관리계획을 수립 시행할 수 있도록 하며 낙동강, 영산강, 금강 지역과는 달리 의무제가 아닌 임의제로 실시하도록 했다.

오염량 초과시 효율적 관리 어려워

■ 총량제 개요  수질오염총량제는 수역으로 유입되는 하·폐수를 배출허용기준이나 방류수 수질기준에 따라 오염원에 대해 동일한 규제치를 획일적으로 적용하는 것은 형평의 원칙을 준수한다는 장점이 있다. 그러나 수체의 환경용량을 고려할 수가 없고, 배출자가 분명하지 않은 규제 미만인 소규모 배출원과 비점오염원을 종합적으로 관리할 수 없기 때문에 총오염 배출량이 환경용량을 초과하는 경우 수질을 효과적으로 관리하지 못하는 단점이 있다.

즉, 모든 오염자가 정해진 배출기준치를 준수하더라도 동일한 수역에 집중되어 자정능력을 초과하는 오염물질을 배출하는 경우에는 공공수역에 설정된 수질목표치를 달성할 수 없다. 이와 같이 농도규제 중심의 배출허용기준만으로는 경제활동이 증가하고 다양한 규모의 오염원이 밀집한 유역의 경우에는 오염원의 총량억제에는 한계가 있다.

팔당의 경우 수도권에 인접하여 개발압력이 높고 일부지역은 이미 토지이용이 고도화되어 각종오염시설이 이미 입지해 있는 현실을 고려해 볼 때 환경기초시설 확충 및 배출기준 강화 등 사후적 관리방법으로는 상수원의 수질개선이 어렵다.

그리고 상수원 수질보전을 위한 기존의 토지이용 규제정책도 일정 규모 이하는 규제 대상에서 제외되어 소규모 시설에 대한 효율적 규제가 안 되고 있을 뿐만 아니라, 토지이용규제에 의한 주민의 재산권 제한으로 민원이 계속되고 있다.

또한 오염원의 발생과 이동의 광역성으로 인해 일정구역에 대한 입지 제한만으로는 수질관리에 한계가 있다. 따라서 오염원의 총량적인 증가에 효율적으로 대처하고 주민이 스스로 오염원 총량발생을 억제한다. 동시에 환경친화적으로 지역을 개발 할 수 있는 새로운 수질관리 기법인 오염총량관리제가 도입되기 시작했다.

오염물질 총량관리 구축 시급

■ 총량제 필요성 「한강수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」은 한강의 수질을 개선하고자 중앙정부, 지방정부, 지역주민, 환경 NGO 등이 협의를 통하여 만들어진 법률이다. 오염총량관리제도가 이 법에 처음 도입되었다는 것은 그만큼 한강수질을 개선하기 위해서 가장 선진적 정책 제도를 도입한 것이다.

이 제도는 유역으로부터 유입되는 오염물질의 총량을 수질환경기준이 될 수 있는 허용총량 이하가 되도록 오염원을 관리하는 방식으로 한강수질개선에 필요한 제도라 생각된다.

현행제도는 주로 수질오염배출량과 관계없이 면적위주로 규제를 해오고 있다. 따라서 소규모 규제 미만의 시설들이 무분별하게 입지함으로서 수질오염 부하량을 증가시키는 결과를 초래하고 있다.

▲ 팔당의 경우 수도권에 인접하여 개발압력이 높고, 각종오염시설이 이미 입지해 있는 현실을 고려해 볼 때 환경기초시설 확충 및 배출기준 강화 등 사후적 관리방법으로는 상수원의 수질개선이 어렵다.

또한 현재와 같은 배출허용기준에 의한 배출물질의 농도규제만으로는 팔당호의 경우처럼 오염총량증가를 억제할 수 없어 수질개선에 한계가 있다. 이는 오염물질 배출량에 관계없이 배출허용기준의 준수만을 요구하고 이를 초과하는 경우에 한해서만 배출부과금을 부과하기 때문에 오염방지시설의 적정가동으로 배출허용기준을 준수하더라도 오염원이 증가하면 배출부하량(농도×배출량)은 증가할 수밖에 없기 때문이다.

아울러 배수구역별 오염원 D/B 구축, 허용용량 산정, 오염부하량 증감에 따른 수질예측 기법 등 과학적 수질관리 기법이 개발됨에 따라 기존의 개별 오염원에 대한 관리 방식에서 유역별 수질관리 체제로의 전환이 대두되었다. 해당수계의 정확한 환경기초자료를 근거로 권역별, 유역별 수질관리 모델링에 의한 과학적 체계적인 수질보전대책의 추진이 가능하게 되면서 지역수질에 영향을 미치는 오염물질을 총량적으로 관리할 수 있는 기반이 구축되어 있다.

한강수계 총량관리제의 특징은 시행이 의무적이 아닌 자발적이며, 자발적 시행을 하기 위해 총량관리 실시를 전제로 행위제한 완화 등의 인센티브를 제공하고 있다. 또 시·군의 기초 자치단체가 직접 총량관리계획을 수립, 시행하고 환경부가 승인하는 단순한 시행체계를 가지고 있다.

즉, 한강총량관리제는 「한강 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제8조에 따라 “시장, 군수는 지역수질관리상 필요하다”고 인정하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 오염총량관리 계획을 수립, 시행할 수 있다는 규정에 의거 의무제가 아닌 임의제로 추진이 되고 있다.

팔당지역 수질오염총량제 도입 계획 현황을 보면 팔당지역 7개 시·군 중 광주시는 2004년 7월 수질오염총량제를 실시하였고, 여주군은 목표수질협의가 끝난 상태다. 남양주, 용인, 가평은 목표수질 협의중이며 양평은 아직 용역자료 보완중이고 이천시는 중복 규제제도 개선 추이에 따라 추진하겠다는 이유로 아직 목표수질 협의가 이루어지지 않고 있는 실정이다.

이해당사자들 소극적 대응

■ 총량제 도입 문제점  수질오염총량관리제 도입에 따른 문제점은 크게 △총량관리체에 대한 인식 차이 △이해당사자들의 소극적 대응 △제도적 한계 △기술적 한계 △총량관리제에 대한 이해 부족 등 5가지로 나타나고 있다.

① 총량관리제에 대한 인식 차이= 환경부와 지역자치단체에서 바라보는 인식의 차이를 살펴보면 환경부는 목표수질을 강화하여 실질적인 수질개선을 담보하려는 입장이 매우 크다. 환경부는 개발을 해주기 위함이 아니라 포괄적 규제를 하기 위함이다.

물론, 환경부나 시·군도 수질개선의 필요성을 공통적으로 인식을 하고있다. 하지만 해당지역은 가능하면 완화된 수질목표를 설정하여 개발 여지를 확보하는 동시에 부하량 삭감을 최소화하려는 목표수질에 대한 이해가 첨예하게 대립될 수밖에 없는 상황이다.

② 이해당사자들의 소극적 대응= 총량제 시행에 대한 해당지역의 입장은 소극적이였다. 이는 기본적으로 총량관리 계획을 수립하게 된 배경이 자의적이지 않은데서 비롯되나 총량제에 대한 관련자들의 인식부족, 수질문제를 포함한 환경문제 해결에 대한 비전 미흡, 가능하면 민감한 사안에 대한 결정을 미루려고 하는 성향들이 복합적으로 작용하고 있기 때문이고 법정시행시한이 없다.

③ 제도적 한계= 임의제 총량제는 최악의 경우 중앙정부와 지방정부모두가 시행지연에 대한 책임을 가질 만한 구조를 갖고 있지 않다. 임의제는 시행체제가 가지는 근본적인 한계에 기인한다.

④ 기술적 한계= 시행계획 수립 시 시·군 단위로 이루어지고 있어 같은 하천을 2개 이상 시·군이 공유할 경우 목표수질 설정 및 향후 책임소재를 가리는 문제와 모니터링 시스템 구축방안, 계획대로 이행되지 못하였을 경우 제재방법이 미흡하다.

개발계획뿐 아니라 환경영향평가와 같은 환경부 소관제도도 별도로 승인과정을 걸쳐야 하는 문제, 또 배출허용기준, 방류수질기준 강화, 용수사용량 제한과 같은 삭감계획 이행을 제도적으로 뒷받침하는 기반 부족하다는 점이다.

⑤ 총량관리제에 대한 이해 부족= 해당 자치단체에서 목표를 설정하고 후에 승인과정에서 재조정하는 기존의 일방적인 접근으로는 한계가 있다. 앞에서 언급했듯이 총량관리제에 대한 중앙정부와 자치단체간의 인식에 차이가 있었던 점과 같이 총량관리제에 대한 인식부족이 문제다. 다만, 좀더 총량제 시행에 대한 인식을 제고시킬 수 있는 구체적인 교육 및 홍보를 해야 할 것이다.

의무제 전환이 최선의 방법

■ 활성화 방안  앞에서 언급했듯이 인식의 차이, 이해당사자의 소극적 대응, 제도적 한계, 이해의 부족 등 임의제 도입시의 어려운 점도 있지만 어렵다는 이유로 임의제를 의무제로 전환하는 것이 최선의 방법이라고 보기는 어렵다.

즉 임의제 제도자체가 가지는 한계에도 불구하고 총량제 시행체제 자체가 총량제 시행의 답보원인의 전부라고 보기에는 무리가 있으며 임의제가 비록 최선의 시행체제는 아니지만, 이해당사자들의 오랜 논의와 검토를 거쳐 확정된 제도라는 현실적인 상황을 고려한다면 아직까지는 시행체제의 전면적인 변경보다는 현행 문제점을 어떻게 효과적으로 보완하는가에 초점을 두어야 한다고 판단된다.

지금까지 시행된 수질관리의 기본개념은 주어진 수역의 물 이용도에 적합한 수질 기준치를 설정하고 이를 달성하기 위하여 수역으로 유입되는 하·폐수를 배출허용 기준이나 방류수 수질기준에 따라 규제하는 것이다.

이와 같이 오염원에 대해 동일한 규제치를 획일적으로 적용하는 것은 형평의 원칙을 준수한다는 장점은 있으나 총오염배출량이 환경용량을 초과하는 경우 수질을 효과적으로 관리하지 못하는 단점이 있다.

특히 우리나라와 같이 토지이용이 고도화되어 있고 상수원에 각종 오염시설이 이미 입지해 있으며, 개발압력이 가중되고 있는 현실을 고려해 볼 때, 환경기초시설 확충 및 배출기준 강화 등 사후적 관리방법으로는 상수원의 수질개선이 어려울 것으로 판단된다.

따라서 오염원의 총량적인 증가에 효율적으로 대처하고 주민이 스스로 오염원 총량발생을 억제함과 동시에 환경친화적인 토지이용을 추구할 수 있는 총량관리제가 필요하다고 본다.

한강 수계 총량제는 수질보전과 지역개발의 조화가 어떤 수준에서 어떻게 이루어져야 하는가에 대한 논란이 지속되고 있어 시행이 답보상태에 있다. 이러한 답보 상태를 근본적으로 타개하기 위해서는 궁극적으로는 의무적 시행체제로의 전환이 필요할 것으로 보이나 지역여건 및 주민정서를 고려할 때 적어도 당분간은 임의제 시행체제가 가지는 한계를 극복하는 방향으로 역량을 집중할 필요가 있다.

여기서 강조해야 할 점은 임의제 총량관리제의 조기정착을 위해서는 법적 요구에 의해 수동적으로 움직이는 자세에서 벗어나 이해 당사자의 적극적인 참여와 협조, 점진적이고 지속적인 개선노력, 이해당사자에 대한 교육, 홍보의 강화 같은 기본적인 노력들이 전제되어야 한다는 것이다.

그러나, 중·장기적으로는 한강수계이외의 의무적 총량관리 지역으로부터 형평성 제기, 물이용부담금을 지불하고 있는 하류지역으로부터의 상수원 상류에 대한 보상적 총량관리 요구, 해당 지역 수환경보전을 위해 노력하는 시민단체 활동, 좁은 국토에서 일관성 있는 국가적 총량관리의 필요성뿐만 아니라 향후 4대강 개별법이 통합법으로 일원화 될 경우 발전적 제도로 지향될 것임을 감안 할 때, 한강수계의 임의적 총량관리제는 장기적으로는 의무제로 전환하는 것이 바람직할 것이다.

그리고 시장·군수에게 수질관리에 대한 책임을 부여함으로써 지역여건에 적합한 수질관리가 가능하게 될 것이다. 선진국의 경험에 비추어 볼 때 우리나라도 총량관리의 정착을 위해서는 국민과 정부, 상류와 하류, 공공부문과 민간부문의 많은 노력이 필요하다.

우리나라도 비록 현재는 자료와 전문가 및 운영 시스템이 총량관리를 효율적으로 수행하기에는 모두 취약하고 불안정하지만 추후 많은 연구와 보완을 통해 한국적인 총량관리가 정착되도록 노력하여야 할 것이다.