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일본, 상수도 운영 ‘포괄위탁’ 사례 증가
2014년 10월 07일 (화) 10:09:29 워터저널 webmaster@waterjournal.co.kr

Special Report   

일본, 상수도 운영 ‘포괄위탁’ 사례 증가

‘사업으로서의 상수도’ 위해 시스템 합리화·업무 효율화 추진
광역화·맞춤 운영 등 효율화 가능한 수도사업에 규모 확대 검토
인구 감소·절수·절수기기 보급으로 수돗물 수요 감소도 요인


일본의 수도사업은 여러 가지 업무로 구성되어 있으며 예전에는 대부분 개별적으로 외부 위탁에 의존했다. 그러나 현재는 여러 가지 업무를 한데 모아 위탁하는 ‘포괄위탁’ 사례가 증가하고 있으며, 민간사업자로는 이에 대한 연구 및 합리화·효율화의 진전 가능성을 전망하는 평가도 제기되고 있다.

그 중에서도 2014년(平成 26년)부터 사업이 개시된 가나가와(神奈川)현 기업청의 상근지구 수도사업의 포괄위탁은 자본적 수지 개념의 관로 및 수도시설의 공사업무를 포함한 국내 최초의 포괄위탁 사업으로서 선진적인 정책으로 불려진다.

종래 민간사업자가 수익적 지출 부분의 외부 위탁 업무만 종사하는 일이 가능한 것으로 봤을 때 이는 매우 획기적인 일로 생각되는데, 수도사업을 수탁받는 민간사업자 관점에서 사업으로서의 수도사업의 특징에 대해 알아본다.

   
▲ 일본의 수도사업은 청정하고 저렴한 물을 풍부한 수량으로 공급을 도모하며 따라서 공중위생의 향상과 생활환경의 개선에 기여하는 것을 목적으로 하고 있다. 사진은 일본 요코하마 고스즈메정수장.

기업 경제성 발휘·공공복지 증진이 목적

■ 일본 수도사업 특징  수도사업은 ‘청정하고 저렴한 물을 풍부한 수량으로 공급을 도모하며 따라서 공중위생의 향상과 생활환경의 개선에 기여하는 것을 목적(「수도법」 제1조)’으로 하며, 한편 ‘항상 기업의 경제성을 발휘하는 것과 동시에 본래의 목적인 공공복지를 증진하기 위하여 운영되지 않으면 안된다(「지방공영기업법」 제3조)’ 라는 2가지 면을 모두 갖고 있는 사업이다. 또한 사람의 생활에 결핍됨이 없이 중요시되는 생활 인프라가 되며, 안심하고 안전성을 추구하려는 사업으로도 인식되고 있다.

수도요금 설정에 대해서는 의회의 결의를 거쳐 조례로 정하는데, 「지방자치법」뿐만 아니라 「수도법」에도 정하고 있어 「수도법」에 따라 ‘요금 등을 정한 공급 규정’을 정하고 그 요금에 대해서는 「수도법」에 의거 후생노동성 대신(장관)에게 신고하도록 되어 있다.

이와 함께 「수도법」 제14조(공급 규정)에 따라 수도 사업자는 요금, 급수장치 공사비용 부담 구분 그 외의 공급 조건에 대해 공급 규정을 정해야 한다. 제14조 5항에 따르면 수도 사업자가 지방 공공 단체인 경우 공급 규정에 정해진 사항 중 요금을 변경했을 때에는 후생노동성 령으로 정하는 바에 의해 그 내용을 후생노동성 대신(장관)에게 신고해야 한다.

   
 

   
 

공영기업 경제성 발휘한 사업 운영토록 요구

공영기업으로서의 수도사업은 항상 기업의 경제성을 발휘해 사업을 운영하도록 요구되고 있다. 이러한 수도사업의 수입은 대체로 사용 수량(여기서는 대략 인구에 비례한다고 가정)에 수도요금을 곱한 금액이 된다.  그러나 일본 인구가 감소하고 있는 과정에서 수도요금의 설정이 「지방자치법」 및 「수도법」에 정해져 있는 이상, 공영기업으로서의 수도사업은 운영자가 수입을 조정하기가 어려운 사업이라고 말할 수 있다.

한편, 민간사업자 입장에서는 수도사업에 있어서 시스템 합리화를 추진하고, 업무(특히 외부위탁에 의존) 효율화에 대하여 연구할 여지가 있는 일이므로 보다 합리적·효율적인 방법을 검토해보는 일이 가능하다는 평가도 나오고 있다. 그러한 점에서 원가 절약이 가능함과 동시에 민간 사업적 면을 활용하여 수익성 확보가 가능한 사업으로 파악할 수 있다.

그러나 일정 이상의 시스템 합리화, 업무 효율화에는 어느 정도의 사업 규모가 전제 조건이 되어 있으며, 일본 내 상하수도 사업은 60% 이상 사업이 소규모 사업(급수인구 5만 명 미만)으로 구성되어 있다. 따라서 수도사업에서의 이익 확보는 행정구역을 초월한 광역화 추진, 상하수도 통합운영 등에 있으며 효율화가 가능한 정도로 사업 규모를 확대하는 검토도 필요하다.

   
 

민간사업자 기술·경험과 연계된 계획

■ ‘포괄위탁’ 다양화  이전의 일본 내 ‘포괄위탁’보다 업무 범위를 넓힌 선진적인 사례로 2014년도에 하코네(箱根) 지구 수도사업 포괄위탁(가나가와현 기업청)이 시작됐다.

수도시설 및 관로공사를 포함한 넓은 업무 범위의 포괄위탁은 업무 효율화에 기여했으나, 수탁측인 민간사업자는 물론 발주자측인 자치단체도 광범위하게 미치는 업무의 포괄위탁을 수주 및 발주한 경험이 없는 현상에 직면했다.

또한 이시카와(石川)현 까호구시에서는 수도사업, 공공 하수도 사업, 농업 집약 배수사업 등 3가지를 대상으로 유지관리 업무의 포괄위탁이 실시되기도 했으며, 그 후로도 이러한 다양한 포괄위탁의 형태가 나타날것으로 예상되고 있다. 이러한 경우 시스템 및 업무의 효율화는 말할 것도 없이 민간사업자의 기술 및 경험을 전체적으로 활용한 계획을 세우는 것이 중요하다.

다음은 가나가와(神奈川)현 기업청이 2014년도에 시작한 하코네(箱根) 지구 수도사업 포괄위탁의 중요한 지적 사항을 상세하게 검토해 보았다.

   
▲ 일본 상하수도 사업은 60% 이상 사업이 급수인구 5만 명 미만인 소규모 사업으로 되어 있다. 사진은 오키나와 니시하라정수장.

현행법 테두리 내에서 위탁 범위 확대

첫째, 현행법의 테두리 내에서의 위탁범위 확대이다. 현행법 테두리 내에서 민간사업자에게 위탁하는 범위를 어디까지 확대하는 것이 가능한가를 검토한 결과 두 번째에 기술한 바와 같이 자본적 수지와 관련되는 공사를 위탁 대상 업무에 포함하는 것이 가능하다. 이러한 내용은 법 개정이 필요하지 않기 때문에 신속한 사업자 선정이 가능하고 민간사업자들도 손쉽게 참여할 수 있는 계획이라고 생각된다.

둘째, 대상 업무에 자본적 수지에 관련된 공사를 포함하는 것이다. 이전에 국내에서 실시되어온 포괄위탁은 수익적 수지와 연관된 위탁 대상 업무로 확대된 상태이며, 수익적 수지와 자본적 수지로 되어 있는 2가지의 예산 범위 내의 장애물이 있으므로 관로 및 수도시설의 공사 업무를 포괄 위탁에 포함하는 것은 어렵다. 이것들을 포함한 국내 최초의 포괄위탁이 되는 것이 민간사업자에게도 가장 큰 매력이 될 것이다.

   
 

긴급·재해 대응시 합리적 범위 내 비용 분담

셋째, 긴급·재해대응 시의 비용 분담이다. 이건은 사업기간 중에 발생하는 긴급 시, 재해 시에는 민간사업자는 지방 현(縣) 소재 기업청의 지시에 따르게 된다. 이때 타 수도사업체의 협력 요청이 있다고 가정되는 것으로, 이전의 포괄위탁과 비교했을 때 민간사업자는 보다 중요한 역할을 담당하게 된다. 여전히 지방 현(縣) 소재 기업청의 지시를 받아 실시한 업무에 관련해 발생한 합리적인 범위의 비용에 대해서는 현(縣) 기업청이 부담하게 된다.

넷째, 업무개선에 대한 제안이다. 업무기간 중에 민간사업자로부터의 업무개선 제안이 인정된다. 포괄위탁에 있는 업무효율화는 자치단체측, 민간사업자측의 양 당사자가 바라고 있는 것이지만 포괄위탁의 시작부터 이것에 몰두하는 것은 쉬운 일이 아니다.

따라서 업무를 진행하고 있는 중에 수시로 효율화를 목적으로 한 업무개선 제안을 민간사업자로부터 받아들이는 것은 수도사업의 포괄위탁에 관하여 민간사업자의 창의적인 생각을 최대한 활용하기 위해 당면하고 있는 유효한 방법이라고 말할 수 있다.

민간사업자 제안의 평가항목 설정

다섯째, 공사비의 변경이다. 공사업무에 관하여 민간사업자의 책임으로 돌아가지 않는 사유로서 초기의 사양 및 요구수준을 변경할 필요가 있는 경우 현(縣) 기업청이 변경을 인정할 때에는 적산액을 기초로 하여 위탁비를 변경하는 것이 가능한 경우가 있다.

공사업무 중에도 관로와 관계되는 부분은 중요한 요소로 간주되는 한편, 지중에 매설되어 있다는 이유로 방법을 파악하는 것이 어려운 점은 외부 위탁을 이행하는 과정에서 하나의 장애물이 된다. 관로를 덮은 도로의 포장 상황도 변화가 발생할 가능성이 있다.

일본 각 지방에서 지진이 발생하고 있는 요즈음 토양변화도 고려해야 하며 수도관 외의 다른 지중 매설물 상황이 공사 진행에 미치는 영향력도 있을 수 있다. 이 문제에 관해서는 사업기간 내에 이러한 상황이 판명되는 경우, 현(縣) 기업청과의 협의를 거쳐 사업개시 시점에 예정된 공사비를 변경하는 것도 가능하다.

여섯째, 민간사업자 제안 평가항목의 설정이다. 이전의 수도사업으로 실시되어온 시설건설 및 공사 중심의 외부위탁과는 다르게 청사에서의 관리업무 및 24시간 대응체제 등 기술뿐만 아닌 경영 능력을 문의하는 사례도 많다.

이러한 이유로 사업자 선정에 있어서 실시하는 업무의 내용뿐만 아니라 운영이념 및 운영방침, 사업의 장래 계획, 실시체제, 업무 인계, 인재 교육 등에도 관심을 두고 평가가 이루어지고 있다. 이것은 안심하고 안전한 업무의 이행을 담보하는 것으로 신뢰할 수 있는 파트너의 선정에 기여하는 것이라고 본다.

새로운 모니터링 방법 검토 필요

■ 향후 과제  이후 수도사업의 포괄위탁이 보다 다양화되고 있는 과정을 새로운 각도에서 생각하여 다음과 같은 점을 해결할 수 있다.

첫 번째, 새로운 모니터링 방법의 검토이다. 사업기간에 있어서 발주자 혹은 제3자의 모니터링이 필요하다. 모니터링보다 업무가 정상적으로 진행되고 있는지 여부를 발주자측이 확인하는 것은  물론이며, 민간사업자 측에서도 자체적으로 실시하는 업무의 적정성을 명확하게 하는 기회가 된다.

그러나 일부 외부발주의 증가 및 직원의 고령화 등의 상황 보다 발주자로 있는 자치단체측이 수도업무 전반에 걸쳐 경험이 풍부한 인재가 부족하다는 문제때문에  앞으로 점점 더 다양해지는 포괄 위탁을 실시하는 때, 발주자축에서 실시하는 모니터링 기능의 유지가 어렵게 될 가능성이 있다.

그래서 일정 규모 이상의 자치단체가 독자적인 KPI(Key Performance Indicator, 중요업적의 평가지표) 및 감시조직을 갖는 것이 더욱 효과가 있다는 의견이 포괄위탁 업무에 대한 경험이 있는 민간사업자로부터 밀려들고 있다. 일정 규모의 자치단체에 대하여는 현재도 도입가능성이 있다고 전망된다.

그러나 중소 규모의 자치단체를 보면 인재 부족으로 인하여 독자적인 감시조직을 갖는 것은 어려우며 인근의 시와 농촌지역과의 연대를 시작으로 하는 광역화가 더욱 필요하다고 본다. 어느 것으로 해도 민간사업자의 사업 실시 적정성을 명확히 하는 목적으로도, 발주자나 공공입장에 서있는 제3자에 의한 모니터링 실시 체제의 충분한 검토가 필요하다고 생각한다.

   
▲ 일본 각 지방에서 지진이 발생하고 있는 요즈음 토양변화도 고려해야 하며 수도관 외의 다른 지중 매설물 상황이 공사 진행에 미치는 영향력도 있을 수 있다.

차기 위탁기간에 대한 위탁자 선정

두 번째, 차기 위탁기간에 대한 위탁자 선정이다. 포괄위탁의 사업기간은 자치단체마다 설정된 내용이 서로 다른 면이 있다. 상하수도 사업 운영을 보면 일찍부터 PPP(Public Private Partnership)가 침투하고 있다. 이 제도가 도입된 프랑스의 경우 아후에루마주 조례에서는 12∼20년, 그리고 고손 세션에서는 20∼50년이라는 사업 기간이 발생하는 경우가 많다.

한편, 일본에서는 아직 이러한 장기간의 포괄 위탁은 실시되지 않고 있다. 현재 실시되고 있는(아직은 예정 상태) 포괄위탁은 상근 수도사업의 포괄위탁이 대표적이며, 길게는 5년 정도의 사업이 많으므로 발주자 위치의 자치단체는 사업 개시 후 수년 후에는 다음 위탁기간의 위탁자 선정을 고려하지 않으면 안되는 사태가 발생한다.

한편, 프랑스의 장기간 위탁 상황을 보면 그 기간에 비례하여 현재 위탁을 받고 있는 민간사업자가 경험과 정보가 집약되어 있어 다음 위탁사업자를 선정할 때 경쟁에서 효과를 보이고 있다.

이미 기술한 프랑스에서는 일본의 수의계약 제도는 없으며 현재 위탁을 맡고 있는 민간사업자와 새로 진출한 사업자간의 차이를 고려하지 않고 공모에서 차기 위탁기간의 사업자 선정을 실시한다.

그러나 현실을 보면 현재 위탁을 맡고 있는 민간사업자가 정보 및 경험 등에 관하여 필연적으로 유리함을 나타내는 경우가 많이 있다. 앞으로 일본의 수도사업에 관해 포괄위탁의 사업기간이 장기화되는 경우에 대응하여 다음 위탁기간에 대한 사업자 선정의 방법에 관하여 검토가 필요하다.

‘사업으로서의 상수도’에 거는 기대

마지막으로 ‘사업으로서의 상수도’에 거는 기대이다. 앞에서 서술한 바와 같이 지방의 공영기업은 항상 기업의 경제성 원리를 발휘하여 운영하고 있다. 그러나 이들의 사업 내용은 수도, 가스, 전기 등 사람의 생활로부터 절대로 떨어질 수 없는 라이프 라인(life-line)의 한 축을 담당하고 있는 것으로, 경제성을 발휘하는 경우에 있어서도 보통 말하는 ‘영리사업’과 다른 점이 없다. 

수입면에서 보면 수도요금은 제도적으로 저렴한 요금으로 억제되고 있으며, 올라가고 내려가는 부침이 적고, 확실한 cash flow를 기대하기가 용이한 사업이다. 그러나 전체적으로 인구가 감소하고 절수 의식이 높아지며 절수기기가 보급되는 등의 이유로 수요 수량은 감소되는 추세에 있어 수입의 감소 경향은 어쩔 수 없는 구조를 가진 사업이라고 본다.

하지만 이익면에서 보면 기존의 업무, 시스템 효율화 추진에 의하여 일정한 이익의 증가는 가능하다고 전망한다. 수도사업에 참여하려는 민간사업자는 수입을 올리기는 어렵지만 이익률을 향상시킬 여지는 다분히 존재하고 있다고 파악되며, 이를 위해 각사가 가지고 있는 기술, 서비스, 독자적 제품 등의 기술력을 발휘하여 매력적인 사업으로 탈피하는 가능성을 갖고 있다.

향후 인원 배치를 포함하여 알찬 개혁을 도모하는 것도 포괄위탁을 더욱 발전, 확충하고 보다 넓은 업무 범위에 있는 외부 위탁의 계획을 구축할 수 있을 것으로 기대된다. 
 


[번역 = 김덕연 본지 편집위원]


[『워터저널』 2014년 10월호에 게재]
 

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