“효율적 물관리·수리권 분쟁 해결 위해 도입 시급”
“하천유지용수 산정기준·방법 등 문제점부터 해결을”

최근 환경개선을 위한 용도로 하천의 물을 사용하는 사례가 증가함에 따라 환경용수 도입의 필요성이 높아지고 있으나 아직까지 환경용수에 대한 통일된 개념이나 제도가 체계적으로 정비되지 않아 환경용수 사용을 둘러싼 많은 갈등이 발생하고 있는 실정이다.

▲ 최근 환경개선을 위한 용도를 목적으로 하는 물의 사용이 증가함에 따라 갈등 해소를 위해 ‘환경용수’도입 필요성이 제기되고 있다.

특히 환경과 관련된 갈등은 엄청난 국가자원 낭비와 막대한 비용지출이 수반되므로 정책 초기단계부터 이해관계자의 참여와 합의로 적절한 제도를 미리 마련함으로써 갈등요인을 해소해 나가야 한다.

이에 국회환경경제연구회 회장인 이호웅 의원은 환경용수에 대한 폭넓은 이해와 함께 바람직한 제도의 도입방안을 모색하고 합리적인 기준을 설정하는 계기를 마련코자 지난해 12월 15일 국회도서관 대강당에서 ‘환경용수이용에 대한 정책심포지엄’을 개최하였고, 앞으로 지속적인 논의를 할 계획이다. 

이날 정책심포지엄에는 국토환경연구소 최동진 소장(화천복원과 환경용수)과 한국수자원공사 권형준 물산업정책팀장(환경용수의 작용방안)이 주제발표를 한데 이어 최연홍 서울시립대학교 교수, 김낙빈 환경부 유역제도과장, 김낙중 환경운동연합 간사, 김진홍 중앙대 교수, 서기동 건설교통부 수자원개발팀장, 이상돈 중앙대 교수, 홍준기 한국산업개발연구원 전문위원 등이 토론자로 나와 의견을 제시했다. 이날 정책토론내용을 요약했다.

하천복원 과제, 하천유지용수 확보

■ 최동진 소장  최근 하천복원이 사회적 관심사로 대두되고 있다. 유럽과 일본은 오래 전부터 하천 본래 모습의 회복을 위해 시작되었으나, 우리나라의 경우는 외국의 하천정비공법을 도입하여 전국적으로 퍼져갔으며, 지자체의 상품화 전략과 연계되고 있다. 그러다 보니, 하천을 더욱 인공화 되어 가고 수계나 유역의 물순환 회복보다는 짧은 구간의 공원화·조경에 치중하고, 부처별·기관별로 진행되다 보니 비슷한 사업을 서로 다른 명목으로 추진하며, 종합적인 전략 없이 공법만을 시행하는 문제들이 반복되고 있다.

그러나 여기에서 가장 중요한 요소 중의 하나는 하천복원의 핵심은 하천유량의 확보라는 것이다. 2003년과 2004년도의 수질환경기준 달성률을 보면 2003년 49%에서 2004년 36.6%로 급격히 하락하였다. 1996년부터 2003년까지 꾸준한 수질관리로 수질환경기준 달성률이 상승하였지만 강우량이 적었던 2004년에 많은 하천에서 수질이 악화되었다. 즉, 하천복원의 핵심은 유량을 어떻게 확보해야 하는 것인가 하는 문제가 된다.

따라서 건천화를 예방하고 하천유지용수를 확보하기 위해서는 유역내의 자연을 보전하여 원래의 유출 패턴을 회복하거나, 취수지점인 하류에서 정상유량이 확보되지 않을 경우에, 수리권을 조정하여 취수를 제한하거나 조정하는 방법이 필요하고, 유량의 조정을 위한 저류지나 저수지 댐 등을 건설하거나 하천간 또는 수계간 유량을 조정하는 방법 등이 있다.

안양천, 왕숙천의 경우는 하수처리장의 방류수를 이용하고, 청계천의 경우 다른 하천으로부터 도수하는 방식이며, 금호강의 경우 낙동강의 임하댐으로부터 도수로를 건설하여 용수를 공급받고 있다. 그런데 타 하천·댐으로부터의 도수를 할 경우, 하천복원에 대한 그릇된 인식확산이 우려된다.

지방자치단체들이 경쟁적으로 도수사업을 추진할 경우 적정 취수량 이상의 하천 취수로 수자원의 지나친 개발은 물론 도수로, 펌프장 등의 건설 및 유지관리비의 비용문제와 외부 취수에 따른 수리권 분쟁, 물값 문제가 발생할 가능성이 높다.

따라서, 이에 대한 개선방안으로는 첫째, 불요불급한 경우 외에는 타 하천이나 수계로부터의 도수는 제한하고, 둘째, 하천복원을 위한 도수 및 취수에 대한 규정이 필요하다. 특히, 청계천과 같이 하천 본류로부터 도수하여 유지용수를 확보할 경우와 지하수 또는 복류수를 취수하여 하천유지용수로 사용할 경우 취수시의 수리권 및 물 값 문제가 대두된다. 셋째, 궁극적으로 하천복원의 기본방향과 원칙에 대한 재검토가 필요하다.

용수 재배분·비용부담 개선 바람직

최근 들어 급속한 여건변화로 기존에 사용하던 물에 대한 수요가 변화하고, 신규 댐건설 난항 등으로 장래의 필요 수자원량의 적기 확보가 어려워 댐 용수 재배분의 필요성이 대두하고 있다. 지속가능발전위원회에서도 지속가능한 물관리의 7대 핵심과제의 하나로 ‘댐개발에서 댐관리’로 댐정책의 변화를 제안하고 있으며 그중 댐 용수 배분량 재평가를 제시하고 있는데, 유휴 농업용 댐이 증가하거나, 건설 시 배분량과 실사용량 차이로 효율적 이용이 저해되거나, 실사용량 평가를 통해 생활·공업·농업용수 등 용도별 배분량을 조정하는 대책이 필요하다.

그러나 댐의 용도별 관리기관들이 독점적 권리를 행사하여 용도전용이 원활하지 못하여 문제점이 되고 있다. 게다가 댐 용수의 타 하천 유지용수로의 전용이 바람직한지? 용도전용이 가능하다면 어떠한 절차를 거쳐야 하는지? 물 값은 어떻게 할 것인지? 에 대한 여러 가지 검토가 필요하다. 이러한 상황에서 환경용수의 개념을 설정하여 댐 용수의 용도별 이용 분야를 확대하는 것은 청계천 물값 분쟁과 같은 상황을 근본적으로 해결하는데 한계가 있고, 댐 용수인지 아닌지 논쟁의 여지가 있으며, ‘환경용수’의 적극적인 이용을 조장할 가능성이 있으므로 다음과 같이 개선방향을 제시한다.

첫째, 환경용수와 같이 새로운 용도를 설정하여 그 용도에 따라 물을 적극적으로 이용하는 방향으로 제도가 개편되는 것보다 기존의 하천유지용수의 개념과 혼란이 될 수 있으므로, 두가지 개념간의 명확한 정의 혹은 구분이 필요하다. 둘째, 항구적이고 배타적인 형태의 댐사용권 관련하여 규정 및 운용형태를 개선하고 사용하지 않는 수리권은 회수하여 합리적으로 재분배하여 용도간 조정과 전용을 원활하게 한다. 셋째, 유역차원의 수리권 관리기구 설치로 관행수리권 및 기득수리권 조사 및 평가, 허가, 수리권 분쟁의 조정과 해결, 물 값을 규제한다. 넷째, 모든 취수에 대해 취수부담금을 부과하여 유역관리를 위한 재원으로 활용하며, 기득수리권의 사용에 대해서도 부과하여 관리한다.

물자원 효율적 배분관리 가능

■ 권형준 팀장  최근 우리 주변의 환경을 개선하고 삶의 질을 향상시키기 위한 목적으로 하천의 물을 사용하는 사례가 증가하고 있으며, 앞으로 수요가 더욱 증가할 예정이다. 그러나 아직까지 이러한 ‘환경용수’에 대한 통일된 개념이나 제도가 미흡하여 이를 둘러싼 많은 갈등이 불가피하다. ‘환경용수’는 단순히 하천의 수질환경을 개선하고 하천의 기초생태계를 보호하는 용도와는 차이가 있으며, 효율적인 하천관리와 환경보전에 대한 국민들의 관심이 증가하면서 생활상 필요에 의해 발생한 개념이다.

‘환경용수’는 ‘댐의 물’ 또는 ‘하천의 물’에 대한 개념이다. 그런데, 하천이 필요로 하는 유량이나 ‘환경용수’의 적정량 산정은 궁극적으로 유량의 확보와 연계되어 있으며, 제도적이며 경제적인 측면에서의 체계적인 질서를 마련하지 못하면 전체적으로는 물이 남아 있으면서 지역적·시기적으로는 물이 부족하여, 특정 하천의 필요유량이나 환경적으로 필요한 유량을 확보하기 위해서 불가피하게 댐을 건설하는 일이 발생하게 된다. 결국 기존에 존재하고 있는 댐의 모든 능력을 최대한 활용하는 것이 자원 낭비와 사회적 갈등을 해소하는 첩경인 것이다.

‘환경용수’를 도입하기 위해서는 ‘환경용수’를 ‘하천유지용수’에서 분리하여야 하는데,‘하천유지용수’는 갈수 시에도 적용 가능한 하천의 최소 기능을 유지할 수 있도록 어떠한 경우라도 하천에 방류될 수 있는 유량이다. 따라서 ‘환경용수’는 생활환경의 개선 등을 목적으로 ‘하천유지 유량’을 초과하여 해당 하천에 흐르는 물 또는 해당 하천 밖으로 이동하는 물"로 구분하여야 한다.

‘환경용수’의 도입은 현재 충분히 활용하지 못하는 댐의 기능을 제고하여 가장 효율적으로 물을 이용할 수 있게 하여, 비효율적이고, 불필요한 댐 건설을 억제 할 수 있으며, 저수지의 운영도 상·하류의 다양한 수요를 모두 고려하여 최적으로 운영하도록 한다. 또한, 댐 저수지 주변의 지방자치단체들은 저수지를 최대한 활용하여 지역발전의 밑거름으로 삼을 수 있어, 물 이용과 관련된 상·하류 주민 모두의 욕구를 충족시켜줄 수 있다.

 ‘환경용수’에 대한 사용료를 산정하는 기준으로는 첫째 환경용수의 공급이 순수한 공공 서비스인지 아니면 사적 서비스인가를 구분하는 것으로, 물의 이용 용도가 이수기능에 가까운지, 아니면 하천의 자연기능에 가까운지를 기준으로 판단하는 것이며, 둘째 환경용수 공급의 수익자를 기준으로 판단하는 것으로서 ‘환경용수’의 공급이 불특정 다수의 혜택을 전제로 하는 것인지 아니면 특정인들만의 혜택을 전제로 하는 것인지를 기준으로 할 수 있다.

결국, 이러한 기준은 수요자에 따라 일반 수요자와 국갇지방자치단체로 이원화 할 수 있다. 즉, 일반 개인수요자의 경우에는 생·공용수에 준하여 사용료를 받을 수 있으나, 공익적 관점에서 ‘환경용수’를 사용하는 국가나 지방자치단체의 경우에는 무상으로 공급하는 것이다. 이러한 입장은 기존의 사례나 중앙하천관리위원회의 결정 등을 비추어 볼 때 현실적으로 인정되고 있는 부분들이다.

물론, 무상으로 환경용수를 공급하는 경우에도 ‘환경용수’의 공급을 위한 댐의 건설비나 관리비에 대한 비용부담은 사용료와는 별개의 문제로써 ‘홍수조절’이나 ‘하천유지용수’와 같은 기존의 사례처럼 국가가 부담하는 것이 바람직하다. 다만, 비용부담의 방안은 물의 용도별 배분과 연계하여야 하는데, 농업용수의 저수 일부를 환경용수로 전용하는 경우와 생·공용수의 저수 일부를 ‘환경용수’로 전용하는 방안이 있다.

물관리 패러다임 바꾸는 혁신

‘환경용수’의 도입은 기존의 물관리 패러다임(paradigm)을 완전히 바꿀 수 있는 물 관리의 혁신이다. ‘환경용수’를 도입하는 것은 현재의 수자원시설을 100% 이용하자는 취지이며, 사용하지 못하고 바다에 보내는 물을 최대한 활용하고 또 시급한 용도에 사용할 수 있도록 하는 것이다. 이를 위해서는 댐 저수지 관리 시스템의 변화가 필요하다. 즉, 댐의 하류에 용수를 보내고 홍수를 조절하기 위해 저수지 수위를 조절하던 기존 시스템에서 상·하류의 각종 용수 수요를 지역적으로 시기적으로 파악하여 더 시급하고 가치 있는 용도에 물을 사용할 수 있도록 하여야 한다. 또한, 저수지 내에서 환경용수를 위해 취수하려는 사례가 많아지는 만큼 환경용수의 공급에 따른 물 배분 우선 순위에 대한 기준이 필요하다. 

‘환경용수’ 도입을 통한 효율적인 물관리를 도모하기 위해서는, 현행 「댐지원법」의 ‘댐의 정의’에 있어 ‘환경개선을 위한 용수의 공급’을 명시하고, 댐의 이용 용도와 관련하여, 관련 법률뿐만 아니라 댐 설계기준, 하천 설계기준, 댐 관리규정 등 관련 규정에서 나타나는 ‘하천유지용수’의 개념이나 운영기준상 상이점들을 해소하여 통일된 개념과 운영기준을 마련하여야 한다.

 또한, ‘환경용수’ 제도의 효율적인 정착을 위해서는 환경편익을 측정하기 위한 기준등의 설정에 대한 추가적인 연구가 필요하며, 하천 및 댐 저수지의 수질을 최적으로 보전하면서 환경편익을 구체화하는 방안에 대한 검토 및 ‘환경용수’ 제도의 도입과 함께 물 이용에 따른 수질과의 연계점을 찾는 노력이 필요하다.

궁극적으로 물관리의 효율화를 위해서는 물 기본법에 근거한 수리권(Water Right)의 명확한 확립으로 관행수리권과 기득수리권의 정비와 더불어 공공기관에 의한 물의 배분보다는 한계비용(Marginal cost)에 의한 배분이나 물 시장 (Water Market)에 의한 물의 배분이 가장 이상적인 방안이겠지만 이러한 방안들은 현실적인 수용성을 고려할 때 불가능하다고 판단된다. 따라서, 기존에 정해져 있는 질서를 최대한 인정하고, 현 제도의 미흡한 부분에 대한 현실적인 수용성을 바탕으로 ‘환경용수’와 ‘하천유지용수’의 분리가 불가피하며, ‘환경용수’에 대한 체계적인 관리가 요구된다.

환경용수 재배분 쉽지 않아

■ 이상돈 교수  환경용수를 도입하자는 취지는 좋으나, 우리나라의 여건상 상당한 어려움이 뒤따를 것으로 예상된다. 환경용수에 대한 정의가 광범위하여 제도화하는데 어려움이 있으며, 용수 재배분도 쉽지 않은 문제이다. 따라서, 환경용수 도입을 위해 새로운 권리와 법을 만드는 것도 필요하지만 기존에 있는 권리 및 하천에 대한 세부적인 현황파악을 통해 새로운 수요를 대체함으로써 현 체제에서 합리적이고 효율적인 물 관리를 하는 것이 더욱 시급하다.

■ 김낙중 간사  환경용수에 대한 개념이 명확히 정립되어야 하며, 사회적으로 중요한 의미가 있으므로 그 쓰임새에 있어서도 어떻게 적용할 것인지 충분한 논의가 필요하다. 환경용수의 도입은 자연생태계와 환경보호에 이바지함은 물론 사회적 형평성을 제고하는 방향으로 추진되어야 하며, 국가의 공공재산인 물을 다루는 만큼 용수배분에도 공감대 형성이 필요하다. 그러나, 환경용수로 인해 새롭게 발생되는 수요가 댐 건설 등 공급중심의 개발로 연결되어서는 곤란하며 특히, 하천간 유량간 이동에 의한 용수공급 시에는 상당한 유의가 요망된다.

■ 김진홍 교수  환경용수에 대한 개념을 명확히 정의하고 도입하는 과정에서 예상되는 여러 가지 문제점을 해소해 나가야 한다. 또한, 환경용수 도입 이전에 기존의 하천유지용수에 대한 산정기준과 방법 등의 문제점을 우선적으로 해결하는 것이 필요하다. 현재 모든 하천에 일괄적으로 적용하고 있는 유지용수 산정기준을 우리나라의 하천별 여건과 특성을 고려하여 산정하는 것이 바람직하다.

■ 홍준기 위원  본류 내에 흐르는 물은 하천유지용수의 개념을 확대해서 환경용수로 포함시키고, 본류 밖으로 취수해서 수리권을 발생시키는 것은 생활용수의 하위개념으로 보되 생활·공업·공공·환경용으로 구분하여 관리해야 한다.

■ 서기동 팀장  현실적으로 하천유지용수에 대한 관리가 미흡하므로 이에 대한 현황파악 및 관리 개선부터 시행한 후에 중장기적으로 환경용수도입이 바람직하다. 환경용수가 건천화 해소와 갈등해결에 대안이 될 수 있을지는 더 많은 연구가 필요하며, 안정적인 수량 확보를 위해서는 댐건설 등의 시설물 건설이 오히려 적절하다고 본다.

그리고, 생활용수와 공업용수는 사적 재화로서 현행대로 사용료를 부과하고 하천유지용수와 홍수조절용량은 공공재로서 무상으로 제공하며 국가에서 부담하여야 한다. 수리권 문제 또한 제도개선이 병행되어야 하는데, 물을 합리적이고 경제적으로 사용할 수 있도록 기득수리권과 관행수리권은 축소하고 점차 허가수리권화하는 것이 바람직하다.

‘친수환경용수’로 한정 바람직

■ 김낙빈 과장  환경용수에 대한 정의를 내리는 것이 중요한데, 현재 환경부에서 추진중인 「물순환이용촉진법」에서 정의하고 있는 개념과 혼용될 수 있으므로 상호 관련성을 고려한 개념과 기준정립이 필요하다. 상기에서 제시된 사항을 환경용수로 정의하는 것은 그 범위가 너무 포괄적이어서 무리가 따른다. 따라서, 현실적으로 다른 하천에서 도수하거나 레크레이션의 수요증대 등을 감안할 경우 이를 ‘친수환경용수’ 또는 ‘친수환경조성용수’로 한정하는 것이 바람직하다.

■ 최동진 소장 환경용수를 친환경용수 또는 환경개선용수라고 부르는 것도 고려할 수 있다. 하천 밖으로 취수하는 물은 경합적인 성격이 강하며 하천본류에 영향을 주므로 필요한 경우 허가가 되어야 하고, 그러한 경우 취수에 대해서는 사용자 또는 지자체에 비용을 부과해야 한다.

수리권의 문제도 이러한 사항을 반영하여 우선순위를 정하여 허가를 해야 하는데, 생·공용수와 유지용수를 구분하여 허가하는 것이 바람직하며, 궁극적으로 유역단위에서 허가 및 운영관리 해야 한다.

■ 권형준 팀장  환경용수에 대한 용어는 다양하게 제시되고 있다. 하천유지용수를 확대해서 현재의 문제와 갈등을 해결할 수 있다면 좋지만, 수리권을 포함한 전반적인 부분에 대한 개념정립을 통해 해결하는 것은 수용성이 없는 상황이다. 따라서, 기존에 정해져 있는 질서를 최대한 인정하되, 적어도 ‘환경용수’와 ‘하천유지용수’를 분리하여 최소한 환경용도로 사용되는 물에 대해서는 기준을 마련함으로써 이해관계자간의 갈등해소와 효율적인 물자원 활용 기반을 마련하는 것이 더욱 시급하다.

장기적으로 ‘환경용수’와 ‘하천유지용수’의 통합 역시 가능한 일이다. 다만, 이를 위해서는 기존의 법적 질서를 완전히 새로 정하는 혁신적인 차원에서의 접근이 불가피 하리라 생각한다.

자연성 회복·유지에 기본 두어야

 ■ 방청객 의견  지금은 환경용수에 대한 제도가 미흡하지만 조만간 환경보전, 생태복원 등을 위해 국가가 의무적으로 확보·관리해야 되는 강제성을 띨 것이므로 미리 준비할 필요가 있다. 환경용수는 자연성 회복과 유지에 기본을 두어야 하며, 자칫 공익과 친환경을 빌미로 물이용을 왜곡할 수 있으므로 개념정립이 더욱 필요하다. 개념정리는 다양한 전문가의 참여로 자연스럽게 정리하는 것이 바람직하다.

기존댐의 여유물량을 활용하여 하천의 건천화를 예방하는 것이 바람직하며, 기존 댐 재개발 등 지역적 특성을 고려하여 적절하게 운영함이 필요하다. 환경용수는 이용의 차원에서 보아야 하며, 공공재라기 보다 수요와 공급원칙에 따른 시장경제 원리를 반영하여야 된다.