「공공하수도 관리업무 수탁자 선정·위탁성과 평가에 관한 규정 제정 고시」가 지난 4월6일부터 시행되고 있다.
전국 465개 공공하수처리시설 중 318개의 시설이 민간위탁으로 운영 중에 있다. 민간위탁이 도입된 지 14년이 흘렀음에도 체계적으로 정립된 공공하수처리 서비스경영 개념이 부족하여 비효율성에 대한 많은 지적을 받아 왔다.
이에 본지는 민간위탁 계약·비용 산정·서비스평가 등 공공하수처리시설 민간위탁 전반을 포괄적으로 다루기 위해 배성기 한국민간위탁연구소장, 안영진 단국대 경영학부 교수, 박철휘 서울시립대 환경공학부 교수, 박종운 삼천리엔바이오 대표이사(환경공학 박사) 등이 공동으로 기고한 ‘공공하수처리시설의 민간위탁 서비스 경영’에 대한 내용을 4월호부터 게재하고 있다.
제1편, ‘공공하수처리시설’은 공공하수처리시설에 대한 개괄적 정보를 담고 있다. 제2편, ‘민간위탁’은 민간위탁 제도 전반과 추진 절차를 설명하고 있다. 제3편 ‘민간위탁 조례 및 계약’은 민간위탁 조례 제정, 계약, 입찰서류 작성, 계약 관련 지적사항을 내용으로 하고 있다.
제4편, ‘민간위탁 운영대가 산정’에서는 민간위탁원가, 원가산정 관련 법·지침, 원가산정 과정, 계약금액 조정제도, 변동 상황 예측기법, 관련 기관 지적사항, 원가산정 사례, 계약심사규정을 소개하고 있다.
제5편, ‘민간위탁 서비스 평가’에서는 공공서비스 평가의 의의, 민간위탁 서비스 평가 방법, 민간 부문 평가방법론, 기존 민간위탁서비스 평가제도, 민간위탁 서비스 평가지표 발전 및 활용방안, 사례연구로 이루어져 있다.
이번 호에서는 ‘제5편, 민간위탁 서비스 평가 - ② 민간위탁 성과 평가지표 개발’을 분석 정리하여 소개한다.

경영학적 평가관리 기법 도입…서비스평가 목적 달성

델파이 기법 통한 지표 개발·환경경영 지표 적용
경제적 수익성·환경적 지속 가능성 동시 추구 가능

 제5편, 민간위탁 서비스 평가 - ② 민간위탁 성과 평가지표 개발

올해 「하수도법」 시행령 개정 및 공공하수도시설 관리업무 위탁지침의 개정으로 많은 지자체에서 공공하수도시설에 대한 민간위탁 서비스 평가를 의무적으로 시행하게 되었다.

민간위탁 사업은 정부가 수행해야 하는 업무를 민간전문기업이 수행하고 있기 때문에 그 절차나 평가에 있어 엄격한 기준을 준용해야 한다. 하지만 업무의 범위 및 절차, 비용이 모두 정해진 만큼 민간기업의 경영 자율성을 발현하기 어려운 상황도 발생하고 있는 것이 현실이다.

이와 관련하여 아직 민간위탁 서비스평가가 정착된 분야가 거의 없고, 있다 하더라도 체계적인 관리방법이 활용되지 않고 해당 분야 본연의 성과달성에만 초점이 맞춰져서 제대로 된 민간위탁 서비스 개선이 이루어지지 않고 있는 실정이다. 이에 적절한 민간위탁 서비스 평가에 대해 소개하고자 한다.

1. 민간위탁 성과 평가지표 개발

현행 환경부의 ‘공공하수도시설 관리업무 위탁지침’은 공공하수처리시설 서비스의 질을 높이고, 급속히 진행되고 있는 국내 하수처리시설 서비스 시장개방에 대비하여 하수처리시설 민간위탁업체들이 국제수준의 경쟁력을 키울 수 있는 기반을 마련해주었다고 할 수 있다.

그러나 우리나라 민간위탁의 특성을 충분히 고려하지 못하고 본연의 성과달성에 초점을 맞추고 있어 좀 더 근본적인 서비스의 개선에는 한계가 있는 것으로 판단된다. 이에 현행 환경부 지표에 경영학적 평가관리 기법을 도입함으로써 민간위탁 서비스 평가의 목적을 달성해야 할 것이다.

1.1 현행 공공하수처리시설 민간위탁 서비스 평가지표의 적합성 평가

현행 환경부 지표에 경영학적 평가관리 기법을 도입하기 전에 우선 현행지표의 적합성에 대해 평가하고자 했다. 현행지표의 적합성을 평가함에 있어, 전국 공공하수처리시설 민간위탁 기업의 협조를 통해 민간위탁 현장전문가 105명을 대상으로 현행 민간위탁 서비스평가의 적합성에 대한 설문을 수행했다.

그 결과, 현재 운영 중인 하수처리시설 서비스 평가지표 전체 52개 중 절반에 해당하는 26개의 지표가 민간위탁 서비스평가에 적합하지 않은 것으로 평가되었다. 부적합하다고 응답한 대답의 대부분은 해당 지표가 민간위탁의 업무범위를 벗어난 지방자치단체의 업무이거나, 중복지표, 실효성이 의문시되는 지표라고 응답했다.

이는 현행 민간위탁 서비스 평가지표가 위탁기업의 노력에 의해 평가받을 수 있는 지표보다는 하수처리시설 자체나, 하수처리시설을 관리·감독하는 중앙정부가 지자체를 평가하기 위한 지표 위주로 구성되어 있다는 것을 알 수 있었다.

1.2 델파이를 통한 지표 개발

평가지표의 개발에 있어서 민간위탁 서비스 평가 전문가 및 공공하수처리시설 민간위탁 업체의 근무년수 10년 이상의 현장 전문가, 분야별 평가전문가 등이 수차례 회의를 통해 기존 지표의 적합성 평가 및 새로운 지표의 개발을 위한 델파이(Delphi) 기법을 사용한 회의를 진행했다.

1.3 설문지를 통한 현장 적용성 향상

이렇게 개발된 지표안은 다시 전국 공공하수처리시설 민간위탁을 담당하고 있는 팀장급 이상의 실무전문가 105명을 대상으로 하여 설문조사를 실시했다. 개발안은 민간위탁 현장전문가들에게 리커트 측정법으로 적용성을 재평가하여 현장적용성을 높이고자 했다.

1.4 환경경영 개념의 도입

또한 본 연구에서는 하수처리시설의 민간위탁 서비스 평가에 있어 환경경영의 개념을 도입하고자 했다. 환경경영이란 기업활동의 전 과정에 걸쳐 환경성과를 개선함으로써 경제적 수익성 및 환경적 지속 가능성을 동시에 추구하는 일련의 경영활동을 의미한다.

타 조직의 환경경영 사례 및 환경경영의 목표를 바탕으로 공공하수처리시설에 적용가능한 환경경영지표로는 환경경영체계(EMS)의 수립여부, 엄격한 수질관리 기준의 수립 및 준수 여부, 폐기물 관리대장의 작성 여부 등을 들 수 있다.

1.5 경영학적 평가관리 기법 검토

민간위탁 서비스는 공공서비스를 제공하는 사업이기 때문에 경쟁이나 생산성에 대한 인식이 부족한 편이다. 평가에 대한 부분에 있어서도 생존경쟁에서 살아남고 지속적인 성장을 위한 발판으로써의 평가가 아닌 발주처인 지방자치단체의 형식적인 평가에 그치는 경우가 많아 그 결과의 활용에 제한이 따를 수밖에 없다.

따라서 민간위탁 분야에 있어서의 평가는 관련 연구가 미미할 뿐만 아니라 그나마 민간위탁과 관련한 평가체계가 갖추어진 분야인 환경분야에 있어서도 서비스 평가를 위한 지표들의 현실적용성이 떨어지거나 한계성을 지닌 경우가 많다.

본 연구에서는 국내·외 기업 및 정부기관에서 널리 통용되고 있는 평가기법 및 제도를 살펴보고 이를 민간위탁 분야에 도입함으로써 민간위탁 서비스 평가의 실효성을 제고하고자 한다.

1) MB(Malcom Baldrige)모델 검토
미국 국가품질상인 말콤볼드리지(MBNQA, Malcome Baldrige National Quality Award) 모델은 경쟁력의 원천을 찾을 수 있는 경영시스템의 거울 역할을 하여 경영품질의 방향과 수준을 가늠할 수 있는 객관적인 근거를 제시한다.

MB모델이 추구하는 궁극적인 목표는 탁월한 성과를 겨냥한 체계적인 경영시스템을 확립하는 데 있다. MB 상의 가장 큰 특징은 민간과 정부 간의 강력한 협력관계 구축에 있다. 이는 국가경쟁력을 강화하기 위해 도입된 국가품질상의 가장 중요한 성공요소로 평가되고 있다. MB모델은 전 세계 64개국에 전파되어 있으며 유럽은 물론 대부분의 국가에서 국가품질상의 근간으로 활용되고 있다.

2) 종합성과평가(CPA, Comprehensive Performance Assessment)
CPA는 영국의 종합성과평가 제도로서 ‘하향식 성과관리’제도 또는 ‘기관 전체의 성과측정시스템’으로 인식되고 있다. CPA 제도의 도입은 지방정부가 수행하는 모든 업무에 대해 성과목표를 설정하고, 매년 이를 평가하여 운영에 환류함으로써 지방정부의 업무 및 서비스의 민주성, 효율성, 대응성을 지속적으로 제고하는 것에 그 목적을 두고 있다. 또한 지방정부의 서비스 개선 및 지역주민을 위한 삶의 질 향상을 위한 도약판 역할을 수행하도록 하는 데에 있다.

기관평가는 양질의 서비스를 제공할 수 있는 건전한 기관 ‘엔진’의 중요성에 중점을 두고 있으며, 지방정부가 지역주민을 위하여 서비스를 개선하고, 개선된 성과를 전달하기 위하여 파트너와 함께 활동하는 효과를 측정한다. 재정평가는 매년 지방정부 전체를 대상으로 실시하며, 지방정부의 재정자원 관리 및 이용내역에 대해서 평가한다.

서비스평가 점수는 매년 발표되며, 매년 CPA 분류를 업데이트할 때 주로 활용된다. 서비스평가는 가능한 경우 서비스의 이용자에 중점을 두는 성과지표를 포함한다.

개선도 평가는 그 이전의 평가결과와 비교하여 얼마나 개선되었는지를 확인하는 것이다. 이것은 지방정부가 지속적인 개선에 필요한 제도를 마련해야 하는 직무를 준수하고 있다는 것을 공식적으로 보증하기 위한 연례 평가이다.

1.6 경영학적 평가관리기법 적용방안

MB모델과 CPA는 상호 다른 목적으로 개발되었으나, 서로 추구하는 목적과 평가내용이 높은 상관관계를 보이고 있어, 이들을 통합한 하나의 기준을 모색하고자 했다. 여기에서는 MB모델의 지표 및 평가기준을 CPA제도에 도입하는 것을 목표로 하여 상호평가제도의 적용방안을 고민했다.

기관평가는 MB모델의 7대 범주 중 리더십, 전략계획, 고객 및 시장중시 등의 지표 및 평가기준을 차용하여 기관에 대해 평가한다. 성과평가는 경영과정에 대한 평가로써 MB모델의 정보 및 분석, 인적자원, 프로세스 중시, 경영성과의 평가 기준을 차용하여 성과에 대해 평가한다.

본원적 평가는 시설운영의 목적에 근거한 본원적 지표의 성과를 측정한다. 개선도 평가는 기존의 CPA와 통일하게 평가한다. 성과평가와 기관평가, 본원적 성과 평가의 결과를 종합하여 종합성과평가 즉, CPA Level이 결정되는 것이다.

2. 공공하수도시설 민간위탁 성과평가

앞서 개발한 공공하수도시설 민간위탁 서비스 평가 지표(안)을 분야별·관리번호별로 2개씩만 살펴보면 [표 2]와 같다.

3. 민간위탁 평가결과의 활용방안

앞서 민간위탁의 평가와 관련한 개념과 의의, 목적 등을 살펴보았고, 현행 평가제도도 살펴보았다. 수많은 평가방법과 평가지표들을 통하여 평가를 수행하는 과정은 그 자체만으로도 엄청난 노력을 필요로 하는 작업이기에 발주처(자치단체)와 수탁업체 모두 평가에 대해 소극적인 태도를 취하기 쉽다.

또한 평가 후에 그 결과의 활용이 단순히 좀 더 나은 공공서비스의 제공이라는 점은 평가에 대한 유인책이 되기에는 부족하다. 따라서 민간위탁 평가 후에는 그 결과를 활용할 수 있는 방안이 필요하다.

3.1 인센티브 및 페널티

일반적으로 인센티브(incentive)란 조직 또는 조직구성원들이 목표달성을 유인하기 위해서 일정한 성과를 성취한 조직과 구성원들에게 그에 상응하는 보상을 하는 제도를 말한다.

민간위탁 서비스 평가의 인센티브 부과방안은 지자체의 평가결과에 대하여 포상금 지급 또는 해외 선진사례 견학기회제공, 위탁기간 만료 시 연장계약 또는 가점 등을 부여하는 방안이 있을 것이다.

페널티 부과방안으로는 경고부과, 위탁운영비 삭감, 부당운영으로 관련협회나 기관에 신고함으로써 페널티를 부과할 수 있을 것이다. 이를 통해 민간위탁기업 간의 공공서비스 경쟁을 유도할 수 있다.

3.2 재계약

민간위탁 서비스 평가를 통한 재계약에 대한 당위성을 확보하려면 먼저 규범적인 면을 확인해보아야 한다. 규범적으로 민간위탁의 평가를 통한 재계약은 계약의 성과를 정확히 평가하여 재계약 여부를 결정하는 것이다.

합리적인 민간위탁 재계약을 위한 방안을 고려함에 있어 Olve가 제시한 BSC 모델을 고려했다. Olve는 공공촵비영리조직의 조직 운영 시 초점을 두어야 할 4가지 관점을 성과 관점, 활동 관점, 관계 관점, 미래 관점으로 제안했다.

성과관점은 과거의 성과, 활동관점과 관계관점은 현재의 성과 그리고 학습 및 성장관점은 조직 운영에 대한 근거를 제공한다는 점에서 미래의 성과를 나타낸다고 했다.

본 연구에서도 Olve의 성과에 대한 인식에서 착안하여 민간위탁 기업을 평가하여, 재계약시 과거와 현재, 미래에 대한 성과를 평가하는 방안을 제안하고자 한다. 즉, 민간위탁 기간에 대한 성과평가와 제안서 평가를 수행할 필요가 있다는 것이다.

3.3 SLA 협약

SLA(Service Level Agreement)는 발주처(지방자치단체)가 대상 서비스에 대하여 정의하고 발주처(지방자치단체)가 해야 할 일과 민간위탁기업에 기대하는 일에 대하여 명확하게 기술하고 그것을 평가할 측정기준에 대하여 기술한 계약서이다.

즉 SLA를 통하여 원하는 서비스의 수준과 원하는 측정방식을 명시할 수 있게 된다. 또한 일반적으로 인센티브와 페널티에 대한 내용을 담고 있어 민간위탁 기업에게 민간위탁 서비스 제공에 있어서 서비스의 질을 향상시키고자 하는 동기를 부여할 수 있다.

공공서비스 민간위탁 분야에서 SLA의 효율적인 도입을 위해서는 [표 4]와 같은 방안을 제시할 수 있다.

3.4 자체평가

민간위탁 평가의 최종 목적은 수탁업체 스스로의 자체평가를 통하여 공공서비스의 수준이 지속적으로 개선되어 나가는 데 있다고 할 수 있다.

자체평가(self-evaluation)는 민간위탁기업 스스로 자신의 업무를 평가하게 하고, 성과목표를 달성하는 데 장애가 되는 요인은 무엇인지, 어느 부문에서 비효율이 유발되는지를 찾아내는 데 도움이 될 것이다.

자체평가의 중요성은 선진국들의 평가 시스템을 살펴보아도 명확해 지는데, 대개의 경우 자율적인 자체평가가 평가제도의 주축을 이루고, 특히 해당부처나 다른 부처 또는 지방정부의 평가는 아예 없거나 최소화되어 있다.   <끝>

[『워터저널』 2012.10월호에 게재]