「공공하수도 관리업무 수탁자 선정·위탁성과 평가에 관한 규정 제정 고시」가 지난 4월6일부터 시행되고 있다.
전국 465개 공공하수처리시설 중 318개의 시설이 민간위탁으로 운영 중에 있다. 민간위탁이 도입 된지 14년이 흘렀음에도 체계적으로 정립된 공공하수처리 서비스경영 개념이 부족하여 비효율성에 대한 많은 지적을 받아 왔다.

이에 본지는 민간위탁 계약·비용 산정·서비스평가 등 공공하수처리시설 민간위탁 전반을 포괄적으로 다루기 위해 배성기 한국민간위탁연구소장, 안영진 단국대 경영학부 교수, 박철휘 서울시립대 환경공학부 교수, 박종운 삼천리엔바이오 대표이사(환경공학 박사) 등이 공동으로 기고한 ‘공공하수처리시설의 민간위탁 서비스 경영’에 대한 내용을 4월호부터 게재하고 있다.

제1편, ‘공공하수처리시설’은 공공하수처리시설에 대한 개괄적 정보를 담고 있다. 제2편, ‘민간위탁’은 민간위탁 제도 전반과 추진 절차를 설명하고 있다. 제3편 ‘민간위탁 조례 및 계약’은 민간위탁 조례 제정, 계약, 입찰서류 작성, 계약 관련 지적사항을 내용으로 하고 있다.

제4편, ‘민간위탁 운영대가 산정’에서는 민간위탁원가, 원가산정 관련 법·지침, 원가산정 과정, 계약금액 조정제도, 변동 상황 예측기법, 관련 기관 지적사항, 원가산정 사례, 계약심사규정을 소개하고 있다.

제5편, ‘민간위탁 서비스 평가’에서는 공공서비스 평가의 의의, 민간위탁 서비스 평가 방법, 민간 부문 평가방법론, 기존 민간위탁서비스 평가제도, 민간위탁 서비스 평가지표 발전 및 활용방안, 사례연구로 이루어져 있다.
이번 호에서는 ‘제4편, 민간위탁 운영원가 산정’를 분석 정리하여 소개한다.

경제적·효율적 민간위탁 운영원가 산정 중요
정보획득 한계·전문성 결여·계산구조 문제 
예산낭비 예방·계약사무 합리화·구매행정 효율성 극대화

제4편 민간위탁 운영원가 산정

정부는 공공조직의 경량화를 통해 저렴한 행정비용(Cost-less)으로 행정서비스를 효율적으로 공급하고, 전문적인 시설관리의 경우 재정과 기술인력 확보를 위해 민간 기업에게 위탁을 하게 되었다.
그러나 민간위탁제도가 도입된 지 14년의 시간이 흘렀음에도 불구하고, 민간위탁제도를 운영하는 많은 지자체에서는 다양한 측면에서의 효과성에 대한 비판적 시각을 견지하고 있다.   이 중 민간위탁 운영상의 문제점으로 가장 많이 지적하는 부분은 민간위탁기업의 이윤추구를 목적으로 운영하는 인력관리 및 위탁운영비의 과소·과대 예산집행이다. 이에 본 기고문에서는 민간위탁 적정 운영원가산정 방법론에 대해 소개하고자 한다.

1. 민간위탁 원가의 개요 

1-1 민간위탁 원가의 개념 및 의의 
원가는 우리 일상생활과 매우 밀접하게 관련되어 있다. 원가는 어떤 특정의 목적을 달성하기 위해 희생된 혹은 희생될 자원이며, 대체로 화폐금액으로 측정한다. 우리가 생활하는데 필요한 모든 재화와 용역이 원가계산의 대상이 되며, 여기서 희생된 자원에 대해 집계한 것을 사후원가라 하고, 희생될 자원에 대해 집계한 것을 사전원가라 한다.

민간위탁 원가는 대체로 사전원가이며, 사전원가는 주로 정부나 지방자치단체 및 정부투자기관이 물품을 구매하거나 시설공사 등을 발주하고자 할 때 기초가격, 예정가격 작성 등의 목적으로 사용한다.
예정가격은 국가나 지방자치단체를 당사자로 하는 계약을 체결함에 있어, 계약담당공무원이 당해 계약 목적물의 특성 및 계약여건 등을 고려할 때 경제적 구매가 가능한 계약금액 예정액이다.

「지방계약법」 시행규칙 제14조에 따르면, 계약담당공무원은 계약방식이 경쟁입찰 또는 수의계약인 경우에 국고부담이 되는 계약이거나 국가세입이 원인이 되는 계약전반에 대하여 예정가격을 작성하여야 한다.

예정가격은 정부가 민간기업에게 요구하는 원가계산이 아니라 정부가 자체에서 계약체결 시 기준으로 삼기 위한 가격임에도 불구하고, 예정가격 결정에 사용되는 정부원가계산규정은 입찰가격, 설계가격, 견적가격, 적산가격 등을 결정하는 기준으로 활용되므로, 정부에만 국한되지 않고 민간업계에까지 적용된다는 점에서 중요한 의미를 지니고 있다.

1-2 민간위탁 원가산정의 목적

지방자치단체가 민간위탁 계약업무를 처리함에 있어 채택하도록 되어 있는 민간위탁 원가계산의 목적은 계약대상자의 선정과 계약금액을 결정하는데 필요한 기준가격(예정가격)을 마련하는 한편, 재정운용과정에서 발생하기 쉬운 예산낭비요인을 예방하며 더 나아가서는 업무능률의 증진과 계약사무의 합리화를 통해 구매행정의 효율성을 극대화시키고자 하는 것이다.

민간위탁의 활용도가 높아지고 있는 이유는 다양하지만 그 중에서 가장 큰 것은 경제적 효율성이다. 조직에서 내부적으로 직접 생산을 하는 경우보다 시장에서 구매하는 경우 비용이 저렴할 수 있다는 기대가 민간위탁을 선택하게 하는 경제적인 동기이다. 이러한 논리에 따라 민간위탁으로 운영할 경우 발생되는 경제성을 측정할 필요가 있으며, 그렇기 때문에 적정한 민간위탁 운영원가산정은 중요하다.

1-3 민간위탁 원가의 구성

원가를 구성하는 요소는 재료비·노무비(인건비)·경비로 구분하며, 이를 원가의 3요소라 한다. 원가의 3요소는 업종에 따라 구성 비율이 다르다. 민간위탁은 서비스 업종에 속하므로 원가산정 시 재료비보다는 인건비와 경비에 비중을 두고 있다.
민간위탁 원가계산에서는 기업이윤을 보장하는 한편, 판매활동은 불필요하다는 점을 전제로, 원가개념에서 ‘이윤’을 실제적인 원가요소로 간주하고 있다.
민간위탁 원가계산의 공식은 [그림 1]과 같다.

인건비는 직접인건비와 간접인건비로 구성되어 있으며, 직접인건비는 업종별로 산정방식이 있다면 적용하고, 추가적으로 직무분석, 사례분석 등의 방법으로 산출한다. 간접인건비는 관련 규정 및 법규를 참조하여 비율을 적용·산출한다. 경비는 업종별로 산정방식이 있다면 적용하고 여건에 맞게 비목을 설정한 후, 해당 물가자료 및 물가지 등을 참조하여 산출한다.

 이렇게 직접추적이 가능한 원가는 직접인건비 및 직접경비 등 직접원가로 분류하며, 직접추적이 불가능하여 배부의 대상이 되면 간접인건비, 간접경비로 분류하여 위탁간접비로 집계한 후 배부한다.
위탁원가는 용역원가에 통상적으로 적용되는 일반관리비 5%, 이윤은 10%를 합한 금액이며, 총 위탁원가는 위탁원가에 부가세를 합한 금액으로 업체가 실제 지급받는 금액이다. 여기에 계약금액조정 요건에 해당하여 계약금액조정을 한다면 조정 위탁원가가 된다.

1-4 민간위탁 원가산정 절차
민간위탁 원가산정을 위해서는 적정대가 산정을 위한 위탁비용 산정기준의 검토가 필요하고, 그 기준에 따라 인건비, 경비, 일반관리비, 이윤 등을 산정한 후 민감도 분석과 운영대안 시나리오별 위탁비용 등을 산정해야 한다.

민간위탁의 적정대가 산정기준은 민간위탁 서비스의 질을 제고하고 유지하기 위한 중요한 기준으로, 민간위탁 원가산정지침 등의 기준이 없는 경우 새롭게 만들어져야 할 필요성이 있다. 그림으로 살펴보면 [그림 2]와 같다.

2. 민간위탁 원가산정 관련 규정

민간위탁은 자치단체 사무이므로 민간위탁 원가계산을 하기 위한 상위법은 「지방계약법」 및 동법 시행령, 시행규칙을 적용하여 운영하고 있으며 세부규정으로는 예정가격 작성요령을 준용하여 원가를 산정하고 있다.

민간위탁의 적정대가의 산정기준은 민간위탁 서비스 질을 제고하고 유지하기 위한 중요한 기준으로 민간위탁 원가산정기준이 없는 경우 있는 유사한 분야의 지침을 참고하여 만든 후, 운영되어야 할 것이다.
공공하수도시설은 환경부에서 발표한 「공공하수도시설 관리업무 위탁지침」이 있으며, 지침에 수록되어 있는 부록2. ‘공공하수도시설 운영대가 산정기준’에 의거 하수도시설 민간위탁 운영비를 산정한다. 지침을 소개하면 다음과 같다.

2-1 「공공하수도시설 관리업무 위탁지침」 부록 2. 공공하수도시설 운영대가 산정기준
공공하수도시설 운영대가 산정기준은 공공하수도시설의 수탁운영자 간의 과다경쟁을 방지하고 적정 운영비 지급을 통하여 하수도시설의 효율적, 안정적 운영을 도모하고자 제정되었으며, 지방자치단체가 설치 또는 관리하는 공공하수도시설 위탁의 경우에 적용한다.

운영비는 인건비, 경비, 일반관리비, 이윤, 부가가치세로 구분하고 세부구성은 [표 2]와 같이 구성한다. 인건비, 직접경비 부분에 대하여 그 일부 비목을 원가계산서 상 일반관리비 또는 이윤 다음비목으로 계상하여서는 안 되며, 특정 항목(비목)의 가격(단가)변동으로 인하여 기 산정한 해당 단가의 가격 증감률이 100분의 15 이상일 때에는, 그 항목(비목)에 대하여 계약금액을 조정한다.

공공하수도시설 민간위탁 운영원가 산정은 ‘공공하수도시설 운영대가 산정기준’의 하수도시설 운영비 표준구성 세부항목에 따라 비목별로 산정하며, 살펴보면 [표 2]와 같다.

3-1 개념 및 의의
계약금액 조정은 계약체결 후 쌍방 간 예측 불가능한 물가 급등락이 있는 경우, 당초 설계 또는 계약내용 변경 시에 계약금액 조정을 인정하지 않고 계약상대자의 부담으로 한다면 계약상대자로서는 경영손실을 입게 되고 계약목적물의 부실우려가 있으므로, 계약의 원만한 이행을 도모하기 위하여 도입된 제도라고 할 수 있다.

정부계약에 있어서도 일반계약의 경우와 마찬가지로 일단계약이 유효하게 성립되고 나면 그 확정된 계약내용에 따라 미리 정해진 계약금액으로 이행하는 확정계약이 원칙이다. 그러나 장기간에 걸쳐 이행되는 계약은 계약기간 중 경제적 사정이나 여건이 크게 변동될 가능성이 큰데, 그러한 경우에도 당초 계약내용대로 이행하게 한다면 일방당사자에게 불공평하고 부당한 결과가 초래될 수가 있을 것이다.

이에 따라 지방계약법령에서는 일정기준이나 요건에 해당되는 경우에는 확정된 계약금액을 변경·조정할 수 있도록 규정하고 있는 바, 물가변동으로 인한 계약금액조정, 설계변경으로 인한 계약금액조정 및 기타 계약내용으로 인한 계약금액 조정 등 3가지를 인정하고 있다.

「지방계약법」시행령 제73조에서 75조에 규정한 조정요건이 충족되면 증액이나 감액을 불문하고 발주관서는 의무적으로 물가변동으로 인한 계약금액조정, 설계변경으로 인한 계약금액조정, 그 밖의 계약내용의 변경으로 인한 계약금액의 조정을 하도록 하고 있으며, 계약금액조정을 배제하는 특약규정은 지방계약법령에 위배되는 것이다.

3-2 계약금액조정사례
본 사례는 「OOO하수처리시설 민간위탁 대행운영용역」의 물가변동으로 인한 계약금액조정사례이다. 「지방계약법」제22조 및 동법 시행령 73조에 의거하여 산출한 결과는 다음과 같다.

4. 변동상황예측기법

4.-1 민감도 분석
① 개념
타당성 평가에서 널리 통용되는 기법으로 타당성분석은 미래에 대한 예측을 근거로 하기 때문에 변수들의 추정과정에서 어느 정도의 오차를 포함하고 있다. 이에 따라 미래의 다양한 변동 상황이 사업에 어떤 영향을 미치게 되는가를 분석하는 것이 민감도 분석이다. 즉 변수들에 대한 대안적 가정이 어떠한 결과를 가져오는지 분석하는 것이다.

하지만 민감도분석은 몇 가지 한계를 가지고 있다. 민감도 분석을 위한 변수의 선택, 변수의 변동범위와 발생가능성은 분석가의 편견에 좌우될 수 있고 분석결과에 대해 어떻게 해야 하는 지와 같은 대안을 제시하는 것은 아니다. 그럼에도 불구하고 예상되는 변수의 변화에 따른 사업의 영향을 쉽게 판단할 수 있고 어떤 예측오차가 가장 큰 위험을 가져다주는지를 알려준다는 점에서 필요하다.

민감도 분석 중에는 모델의 각 입력변수에 대한 각 변수를 개별적으로 변화시킨 후 그 결과를 취합하는 정태적인 분석이 있는데, 이를 통해 결과에 가장 큰 영향을 주는 변수가 무엇인지를 밝혀낼 수 있고 필요에 따라 영향이 미미한 변수는 모델에서 제거시키는데 사용된다.

하지만 다른 변수를 두고 한 가지 변수의 변화만을 고려했을 경우, 변수들이 서로 독립적이지 않는 한 총체적인 위험을 제대로 반영하지 못하는 단점이 있다. 따라서 변수들이 다중상관관계로 얽혀있거나, 많은 변수를 가정했을 경우 동태적분석기법 역시 필요하다. 동태적 분석은 여러 가정이 동시에 변화하면서 그 상호작용결과의 변동값을 명확하게 파악할 수 있다는 점에서 유용하다.

② 민감도 분석의 사례
본 사례는 하수처리시설의 가동률을 감안하여 민감도 분석을 실시했고, 유입유량 변동에 따른 변동원가산정을 통해 운영의 안정성을 확보하기 위해 수행되었다.
변동구간은 시설계열을 기준으로 했으며 계열별 기준에 따른 적용유입유량은 구간의 중간값을 적용하여 변동원가를 산정했다. 그 기준은 [표 4]와 같다.

상기 유입유량을 기준으로 변동원가 비목에 해당하는 인건비, 경비(약품비, 슬러지처리비, 전력비) 등을 조정하여 산정했다.
유입유량의 변동에 따라 적정 운영인력의 수가 달라지며, 그로 인한 인건비의 차이와 용수비, 보험료 등의 경비차이가 발생한다. 또한 유입유량에 따라 슬러지 및 협잡물 발생량, 약품사용량 등이 달라지면서 비용차이가 나타나는 것으로 분석되었다. 분석결과는 [표 5]와 같다.

하수처리시설 민감도 분석 결과 유입유량 7만톤/일∼8만7천500톤/일의 경우 97억, 8만7천500톤/일∼10만5천톤/일의 경우 116억, 10만5천톤/일∼12만2천500톤/일의 경우 136억, 10만5천톤/일∼12만2천500/일의 경우 153억의 운영비용이 소요되는 것으로 분석되었다.

4-2 시나리오 분석
① 개념
미래예측 방법론 중 가장 대표적으로 사용되는 것이 시나리오 방법론이다. 즉 시나리오 방법론은 앞으로 도래할 미래를 이해하는 과정으로 정의할 수 있다. 시나리오 분석은 미래 상황에 대한 예측의 정확도의 유무보다 도래할 미래에 얼마만큼 영리하게 대처, 대비할 수 있는지에 대한 방안을 제시하는 것에 의미가 있다고 볼 수 있다.

② 시나리오 분석 사례
본 사례는 공공하수처리시설의 민간위탁 표준원가를 구하는 과정에서 시나리오 분석을 통해 통합운영과 개별운영의 경제성을 검토했다.

경제성 검토결과 시나리오-1 통합운영의 경우 5억, 개별운영의 경우 5억 8천만 원의 운영비용이 소요되는 것으로 조사되었으며, 통합운영이 8억 7천만 원 정도 운영비 절감효과가 있는 것으로 파악되었다.

5. 계약심사규정

5-1 의의
① 개념 및 목적
계약심사제도는 「지방재정법」 제3조에 따라 지방자치단체 재정을 건전하고 효율적으로 운영하기 위하여 지방자치단체가 발주하는 사업의 입찰·계약을 하기 위한 기초금액 및 예정가격, 설계변경 증감금액의 적정성을 심사·검토하는 제도이다.

계약심사제도는 지방자치단체의 장이나 계약담당자는 시행령 제10조 제3항과 제74조 제8항에 따라 예정가격(기초금액 포함)과 설계변경 증감금액의 적절성과 적법성을 심사해야 한다. 이때 금액의 과다·과소 산정 여부를 효율적으로 검토하여 지방예산을 절감하고, 계약의 목적·성질·규모 및 지역특수성 등을 고려하여 계약 목적물의 품질향상을 도모하고자 하는데 목적이 있다.

② 운영방향
계약심사제도의 운영방향으로는 시·도는 계약심사전담조직을 설치해야 하며, 시·군·구는 계약심사전담 인력 1인 이상 배치하는 등 자치단체별 계약심사전담 인력배치로 심사의 전문화를 도모하고 있다. 또한 원가계산 관련 전문성으로 필요한 경우 관련 업무를 지원하며, 정기적인 전문교육으로 전담인력의 전문성을 향상시킨다. 그리고 계약심사기법 개발을 위한 정기적 연구·연찬활동을 실시하고 있다.

5-2 계약심사제도의 필요성
행정기관에서 계약 전 심사가 필요한 이유는 발주부서에서 사업비를 산출하면서 원가계산에 대한 요령과 노하우가 축적되지 않아 사업비 산출이 부정확하고 부적정한 경우가 많이 있었기 때문이다.
사업비 산출이 정확하고 적정하게 유지되도록 원가계산에 대한 노하우가 축적된 인력이 발주부서에서 산출한 원가를 심사하여, 법령이나 예규 등에 규정한 적정한 사업비를 결정할 필요성에 따라 수행하는 ‘계약 전 계약심사’는 행정기관의 예산절감을 통한 행정개혁을 추진하는데, 중요한 제도가 될 수 있다.

5-3 주요 심사내용
주요 심사내용은 [그림 4]와 같다.

6. 민간위탁 원가계산의 한계 및 발전방향

계약담당 공무원은 용역 계약에 있어 가장 낮은 원가, 가장 뛰어난 품질의 산출물을 생산하는 업체를 우선적으로 고려해야 하며, 계약금액은 가장 효율적인 업체가 달성한 원가에 적정 일반관리비 및 이윤을 가산하여 결정하는 것이 가장 이상적이다. 그러나 이러한 계약여건은 현실적으로 존재하기 어려우며 또한 영원히 이루기 어려운 과제라 할 수 있다. 이는 선행연구에 의하면 다음과 같은 이유에 의해 설명된다.
첫째, 계약담당 실무자들은 민간업체에 종사하는 사람들에 비해 정보획득에 한계가 있으며, 이러한 정보 불균형의 결과 민간 업체들의 원가구조를 정확히 파악하지 못하기 때문에 가장 효율적인 업체를 선정할 수 없게 된다.

둘째, 우리나라의 정부계약제도는 투명성 및 합법성을 지나치게 강조하기 때문에 계약담당자의 전문성 제고를 위한 노력이 결여되어있다는 것이다. 셋째, 시행규칙에서 규정하고 있는 일반관리비 및 이윤 산정방법이 지니고 있는 계산구조적인 문제점을 들 수 있다.

또한 지침에 의해 산정된 원가계산 용역결과와는 달리 발주처의 의도대로 비목 및 금액의 증감이 이루어지는 등 비합리적인 관행이 여전히 존재하는 것도 문제점으로 볼 수 있다.
앞에서 살펴보았듯이 「공공하수도시설 운영대가 산정기준」에는 “인건비, 직접경비 부분에 대하여 그 일부 비목을 원가계산서 상 일반관리비 또는 이윤 다음비목으로 계상하여서는 아니 된다.”라고 규정되어 있다. 이는 인건비 및 직접경비를 모두 고정비로 산정하라는 의미지만, 실제로 약품비, 전력비 등 비중이 큰 비목들은 정산비로 산정하여 수탁기업의 정당한 일반관리비 및 이윤을 보장해주지 않는 자치단체 사례가 종종 있다.

민간위탁의 적정대가 산정기준은 민간위탁 서비스의 질을 제고하고 유지하기 위한 중요한 기준으로, 민간위탁 원가산정지침 등의 기준이 없는 경우 새롭게 만들어져야 할 필요성이 있으며, 하수처리시설의 경우 환경부에서 많은 지자체의 사례연구를 통해 제시한 근거규정이 있으므로 「공공하수도시설 운영대가 산정기준」에 의거 원가를 산정하는 것이 합리적이라고 판단된다.   <다음호에 계속>
 

[『워터저널』 2012.8월호에 게재]